V SA/Wa 2647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia ... listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę ... zł (słownie ... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej 27 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Spółkę z o.o. w P. (dalej: wnioskodawca, spółka, strona, skarżąca) jest stanowisko Ministra Gospodarki zawarte w piśmie z ... listopada 2012 r. nr ... informujące o nieuwzględnieniu protestu skarżącej na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, zwanej dalej PARP, zawartą w piśmie z ...lipca 2010 r. informującym o negatywnej ocenie dla wniosku skarżącej o realizację jej projektu o dofinansowanie. Zaskarżona informacja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu ... marca 2010 roku strona złożyła w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Działanie 3.1 ,,Inicjowanie działalności innowacyjnej", wniosek o dofinansowanie realizacji projektu: "Fundusz Wspierania Innowacji S. szansą na pozyskanie początkowego kapitału" realizacji projektu: "...". Pismem z dnia ... lipca 2010 r. znak: ... wnioskodawca został poinformowany, iż wniosek nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych. W ocenie organu projekt nie spełnił kryterium 4 "Osoby zaangażowane w realizację projektu posiadają kwalifikacje i doświadczenie w zakresie analizy i komercjalizacji rozwiązań innowacyjnych, transferu technologii oraz doświadczenie w dokonywaniu inwestycji w spółki sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorców (w tym również wyjścia z inwestycji)". Organ stwierdził, iż zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku osoby wymienione w projekcie nie posiadają doświadczenia w dokonywaniu inwestycji w spółki sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorców. Agencja uznała także, iż kryterium 6 "Wnioskodawca zapewnia wsparcie doradcze w zakresie testowania i wprowadzania nowej technologii na rynek lub produktu, lub usług, w ramach branż lub dziedzin gospodarki, w których zamierza preinkubować innowacyjne pomysły" nie jest spełnione. Organ wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku wsparcie jest planowane, nie ma natomiast żadnego opisu planowanych działań w tym zakresie, a jest to przedmiotem oceny. Zdaniem organu nie zostało spełnione również kryterium 9 "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania". Organ wskazał, iż wnioskodawca przewiduje wynajem zdewastowanej powierzchni i jej remont i adaptację na potrzeby projektu. Powierzchnia ta znajduje się w budynku pod opieką konserwatora zabytków i koszt tego przedsięwzięcia to ponad ... tys. złotych. Zdaniem Agencji wydatek ten jest nieracjonalny i nie znajduje uzasadnienia, wnioskodawca nawet nie będzie właścicielem powierzchni, którą wyremontuje za te pieniądze. Z uwagi na nieracjonalność koszt ten uznano w całości za niekwalifikowany. Przeszacowano również wynagrodzenia kierownika oraz stwierdzono, iż koszty szkoleń z analizy finansowej są nieracjonalne. Uwagi organu dotyczyły także kosztu zakupu materiałów biurowych, ilości osób zatrudnionych przy projekcie oraz niewykazania kosztów jednostkowych (zakup sprzętów usług transportowych, koszty reklamy i promocji). Strona złożyła protest od powyższego pisma. Pismem z dnia ... listopada 2010 r. znak... Minister Gospodarki poinformował stronę, iż uznał protest za niezasadny z uwagi na kryterium merytoryczne obligatoryjnego nr 9. Minister wskazał na brak działań jednostkowych i ich kosztów, a także ich szczegółowej kalkulacji. Zdaniem organu taki brak powoduje, iż nie można również ocenić racjonalności wydatków na usługi transportowe, telekomunikacyjne, pocztowe i komunalne oraz na działania informacyjno - promocyjne. W związku z powyższym Minister zaznaczył, iż ww. zakwestionowane wydatki przekraczają 10% wydatków kwalifikowanych w projekcie i uznał przedmiotowe kryterium za niespełnione. Strona złożyła skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 884/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. spółka z o.o. w P. na informację Ministra Gospodarki z dnia ... listopada 2010 roku. Skarżąca złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2232/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że rozpatrzenie protestu nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa. Stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące pogląd Ministra Gospodarki, iż zakwestionowane wydatki przekraczają 10% wydatków kwalifikowanych w projekcie było w ocenie NSA wadliwe i konieczne było jednoznaczne ustalenie wszystkich wydatków kwalifikowanych w projekcie i precyzyjne obliczenie wydatków, które zostały zakwestionowane w celu ustalenia procentowej wielkości wydatków zaliczonych przez organ do niekwalifikujących się do objęcia wsparciem. Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 89/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Sąd powołał się na § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 3: Kapitał dla innowacji, Działanie 3.1 Inicjowanie działalności innowacyjnej. Zdaniem Sądu z powyższej regulacji wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż dany wydatek nie może zostać uznany za kwalifikujący się do objęcia wsparciem. Komisja Konkursowa ma bowiem prawo usuwania (i przenoszenia do wydatków niekwalifikujących się do objęcia wsparciem) wydatków do wysokości 10% łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Jak wskazał Sąd, Minister Gospodarki rozpatrując protest spółki uznał, że wbrew ocenie dokonanej przez PARP wniosek spełnia kryterium obligatoryjne 4 i 6 oraz spełnia w części kryterium obligatoryjne 9. Stanowisko, iż zakwestionowane wydatki przekraczają 10% wydatków kwalifikowanych wydatków było w ocenie Sądu niezasadne gdyż odnosiło się do wszystkich wydatków na promocję i informację w wysokości 312, 400 zł. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister winien jednoznacznie ustalić wszystkie wydatki kwalifikowane w projekcie i precyzyjnie obliczyć wydatki, które zostały zakwestionowane w celu ustalenia procentowej wielkości wydatków zaliczonych przez organ do niekwalifikujących się do objęcia wsparciem. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Gospodarki pismem z ... listopada 2012 r. uznał protest za niezasadny. W uzasadnieniu podał, że kryteria merytoryczne obligatoryjne nr 4 oraz nr 6 zostały spełnione. Natomiast w zakresie kryterium nr 9 dokonał ponownego ustalenia wydatków kwalifikowanych w projekcie i obliczył wydatki, które zostały zakwestionowane. Organ powołał się m.in. na Przewodnik po kryteriach dotyczących projektu. Odnosząc się do wydatków na najem i użytkowanie pomieszczeń oraz remonty, naprawy lub adaptację pomieszczeń organ przychylił się do wyjaśnień wnioskodawcy w tym zakresie i uznał wydatki za racjonalne i uzasadnione. Jednocześnie organ uznał wyjaśnienia wnioskodawcy w zakresie wydatków na wynagrodzenie Kierownika Projektu i uznał te wydatki za racjonalne i uzasadnione. Wydatki na szkolenia z analizy finansowej w wysokości ... PLN oraz na szkolenia z zakresu rynku kapitałowego, oceny projektów inwestycyjnych, przeciwdziałania nadużyciom w wysokości ... PLN uznane zostały przez Ministra Gospodarki za niekwalifikowane. Osoby realizujące projekt powinny posiadać taką wiedzę już na etapie składania wniosku o dofinansowanie, gdzie wnioskodawca deklaruje, iż wiedza, doświadczenie i umiejętności osób zaangażowanych w realizację projektu są odpowiednie. Niezrozumiałe jest, w jakim celu cały zespół projektowy ma zostać przeszkolony np. z analizy finansowej w przypadku, gdy do projektu zostali zatrudnieni analitycy finansowi. Organ uznał, iż wydatki te są nieracjonalne, nieadekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania. Minister uznał za niekwalifikowane wydatki na "zakup nowego wyposażenia, sprzętu i urządzeń przeznaczonych dla spółki powstałej w wyniku preinkubacji" w wysokości ... PLN. Zapisy we wniosku o dofinansowanie powinny być na tyle precyzyjne, aby umożliwiały weryfikację, czy dany wydatek jest uzasadniony i nie został przeszacowany. Wnioskodawca nie podał jednak kosztów działań jednostkowych, ani kalkulacji wydatków na nabycie sprzętu w ramach projektu, co jest wymagane przez Przewodnik po kryteriach. Zakup sprzętu opisano w następujący sposób "2 biurka, stolik. 4 krzesła 2 fotele. 5 laptopów. 3 telefony komórkowe, regał, szafka, drukarka wielofunkcyjna na 1 inkubowaną spółkę, przewidziano 4 zestawy środków trwałych w cenie ... netto". Organ zwrócił uwagę na brak informacji dotyczących kosztów poszczególnych sprzętów. W ocenie Ministra, z uwagi na brak działań jednostkowych i ich kosztów, a także ich szczegółowej kalkulacji, nie można również ocenić racjonalności wydatków, na "usługi transportowe, telekomunikacyjne, pocztowe i komunalne" w wysokości ... PLN, ponieważ zostały opisane w sposób następujący "telefony, poczta, kurier, internet, hosting, przyjęto miesięczny wydatek na poziomie ... PLN netto". Natomiast wydatki na "działania informacyjne i promocyjne" w wysokości ... PLN wnioskodawca opisał w następujący sposób "Ogłoszenia w prasie, promocja w Internecie, opracowanie materiałów informacyjnych, 6 m-cy po ... netto". W związku z faktem, iż w ramach poszczególnych okresów realizacji projektu nie wykazano działań jednostkowych i kosztów ich realizacji oraz nie wskazano sposobu ich kalkulacji, Minister nie mógł ocenić ich racjonalności i uznał je za niekwalifikowane. Wydatki na "zakup materiałów biurowych i eksploatacyjnych" w wysokości ... PLN rozliczone są kwotami ryczałtowymi "zakup artykułów biurowych i eksploatacyjnych do druku itp. Przyjęto miesięczny wydatek po ...PLN netto". Jak wskazał Minister, w ramach poszczególnych okresów realizacji projektu nie wykazano działań jednostkowych i kosztów ich realizacji oraz nie wskazano sposobu ich kalkulacji. W związku z powyższym organ nie ocenił racjonalności tych wydatków i uznał je za niekwalifikowane. W ocenie Ministra zakwestionowane wydatki w wysokości ... PLN przekraczają 10% wydatków kwalifikowanych w projekcie (10.57%). Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe pismo. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84 póz. 712 z 2009 r. - tekst jednolity), § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka - Zasady dokonywania oceny merytorycznej - poprzez jego niezastosowanie, a tym samym niedokonanie koniecznej korekty wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, w przypadku stwierdzenia, że dany wydatek nie może zostać uznany za kwalifikujący się do objęcia wsparciem, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena wniosku nie pozostawia wątpliwości, że ewentualne wydatki niekwalifikowane do objęcia wsparciem już na etapie oceny projektu prze PARP nie przekraczały dopuszczalnej granicy 10 % łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem, co skutkowało nierzetelnym rozpatrzeniem wniosku i związaną z tym nieuprawnioną jego negatywną oceną, b) § 10 ust. 1 lit. B Załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG, który stanowi, iż w wyniku złożenia protestu Instytucja Rozpatrująca protest może rozpatrzyć go negatywnie w przypadku uznania, iż ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a złożony protest jest bezzasadny, co w przedmiotowej sprawie w opinii WSA i NSA nie miało miejsca i co oznacza, że stanowisko, iż zakwestionowane wydatki przekraczają 10 % wydatków jest niezasadne, gdyż zdaniem Sądu odnosi się do wszystkich wydatków na promocję i informację w wysokości ... zł, c) art. 153 p.p.s.a. w związku z w zw. z art. 193 p.p.s.a., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącej, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie aby uniknąć jego wadliwości. d) § 9 ust 3 Załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG, który stanowi, iż zgodnie z procedurą odwoławczą instytucja rozpoznająca protest jest związana zakresem protestu. Wymieniony zakres determinuje też zakres przedmiotowy ponownej oceny projektu. Wyniki ponownej oceny są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG. Powyższe oznaczałoby uniemożliwienie wnioskodawcy odniesienia się do "nowych" zarzutów, w ramach kryterium nr 9, pod adresem projektu. Skarżąca podkreśliła także, że w wyniku ponownego rozpatrzenia protestu uwaga instytucji pośredniczącej koncentrowała się na zakwestionowaniu kosztów powyżej 10% budżetu projektu, ponieważ osiągnięcie tego limitu pozwalało oceniającym na odrzucenie wniosku na etapie ocenie merytorycznej. Nie przeszkadzało w tym błędne zsumowanie kosztów kwestionowanych przez oceniających na etapie oceny merytorycznej w PARP, gdy kryterium nr 9 powinno już zostać uznane za spełnione. Zdaniem skarżącej, nie powinna mieć miejsca również sytuacja, że na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy dokonywanej przez organ dodawane były nowe kwestionowane kategorie kosztów w ramach kryterium nr 9, pomimo tego, że zostały wcześniej zakwalifikowane jako uzasadnione i racjonalne przez PARP, lecz w niższej, niż wnioskowana przez skarżącą wysokości. Minister Gospodarki wniósł o odrzucenie skargi, gdyż jego zdaniem od dokonanego po raz drugi rozpoznania protestu nie przysługuje już skarga do sądu administracyjnego. W przypadku niepodzielenia tego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronach internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stanowisko Instytucji Pośredniczącej, iż po kolejnym rozpoznaniu protestu nie przysługuje skarga do sądu jest całkowicie bezzasadne. Zgodnie bowiem z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do sądu przysługuje zawsze po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Instytucję Pośrednicząca zasad rozpatrywania protestu poprzez wykroczenie poza zakres zarzutów w nim zawartych. Taką zasadę ustala wskazany w skardze Załącznik 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG , który w § 9 ust. 3 stanowi, że instytucja rozpoznająca protest jest związana jego zakresem. Jeszcze wyraźniej kwestię tę regulują Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 Wytyczne MRR w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych , które w Podrozdziale 2.2 Rozpatrzenie protestu w pkt 5 mówią : Instytucja rozpatrująca protest jest związana zakresem protestu - sprawdza poprawność przeprowadzonej oceny jedynie w zakresie tego kryterium lub kryteriów oceny, które zostały wskazane w proteście. Należy zauważyć, że protest został rozpoznany sprzecznie z powyższymi zasadami. PARP bowiem uznał za niekwalifikowane wydatki na zakup wyposażenia i urządzeń na potrzeby inkubowanych spółek w wysokości przekraczającej ... zł za jeden zestaw ( we wniosku była podana kwota ... zł ). Zakres zaskarżenia protestem obejmował więc kwotę powyżej ... zł uznaną za uzasadnioną przez Instytucję Wdrażającą. Taka sama sytuacja występuje przy wydatkach na zakup materiałów biurowych i eksploatacyjnych, gdzie PARP uznał wydatki za uzasadnione do kwoty 1500 zł miesięcznie, zaś IP uznała za całkowicie niekwalifikowane. Naruszenie zasad rozpatrzenia protestu miała wpływ na końcową ocenę wniosku, gdyż zakwestionowane przez IP wydatki tylko nieznacznie przekraczają dopuszczalne 10 % , zaś protest rozpatrzony z godnie z w/w zasadami procedury odwoławczej doprowadziłby do uznania, że wszystkie kryteria merytoryczne obligatoryjne zostały spełnione. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.