V SA/Wa 2651/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska ( spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Barbara Zielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 26 września 2007 r. wniesionej przez H. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 9 maja 2007 r. H. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W niniejszym wniosku H. K. przytoczył argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz stwierdził, że fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. dowodzi o zaistnieniu przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w pkt 5 i 6. Organ wskazał, że wnioskodawca obecnie uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia, z których można egzekwować należności. Zdaniem Zakładu fakt ten jednocześnie wyklucza stwierdzenie zaistnienia w sprawie całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucją (pkt 5) oraz gdy oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne (pkt 6), mimo, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. umorzył na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzone wobec zainteresowanego postępowanie egzekucyjne, stwierdzając, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. W ocenie organu wobec faktu zatrudnienia, stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, stało się nieaktualne. Dalej organ stwierdził, że wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim, zatem niespełniona zostaje przesłanka określona w pkt 3 w myśl której całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytoczył treść art. 28 ust. 3 a) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zawrócił uwagę na uznaniowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dalej organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka upoważniająca do umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którą Zakład może umorzyć należności, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu świadczy o tym przede wszystkim fakt uzyskiwania przez wnioskodawcę stałych dochodów z tytułu zatrudnienia. Zakład podkreślił, że mimo trudnej sytuacji, którą wnioskodawca podnosi nie korzysta on z pomocy świadczonej przez inne instytucje, w tym Ośrodek Pomocy Społecznej. Podkreślił również, że wnioskodawca nie wykazał trudności finansowych, w szczególności w ponoszeniu bieżących wydatków na utrzymanie, gdyż wywiązuje się regularnie ze spłaty kredytu. Organ I instancji zwrócił uwagę na to, że wydatki wnioskodawcy z tytułu ponoszonych opłat przewyższają osiągane dochody oraz na to, że zainteresowany wskazywał na brak pomocy finansowej ze strony rodziny. Zdaniem organu powyższe okoliczności uniemożliwiają dokonanie oceny spełnienia omawianej przesłanki. Zakład dodał, że dobrowolna rezygnacja ze źródła dochody przez innego członka rodziny nie może być uznana jako argument przemawiający za umorzeniem należności. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji zaznaczył, że wnioskodawca zlikwidował prowadzoną działalność gospodarczą, wobec czego ocenie nie podlega przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., określająca zaistnienie okoliczności nadzwyczajnych, skutkujących poniesieniem strat, które miałyby wpływ na możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Organ zwrócił uwagę na to, że z oświadczenia zainteresowanego wynika, iż zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej spowodowane zostało wypadkiem, któremu uległ w [...] r. Organ podkreślił, że obecnie brak jest po stronie wnioskodawcy przeszkód do zarobkowania, o czym świadczy fakt, iż zainteresowany wykonuje pracę zarobkową, zatem w sprawie brak jest okoliczności dowodzących o zaistnieniu przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, określająca możliwość umorzenia w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego umorzenie należności. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. H. K. zwrócił się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, krzywdząca go, powzięta bez uwzględniania przepisu art. 5 k.c., art. 7 i 77 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 3 a w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przyjęciem, że nie spełnia warunków dla umorzenia dłużnej należności, gdyż brak jest podstaw do uznania, że spłaty należności zagrażałyby egzystencji wnioskodawcy i jego rodziny pozbawiając środków finansowych koniecznych do przeżycia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] lipca 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest M. P. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie pracownika ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału – co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zakład winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie – już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez H. K. należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.