V SA/Wa 267/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. W. F., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Pismem z dnia 31 maja 2008 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydalenie obywatelki [...] G. G. z terytorium Polski z uwagi na fakt przekroczenia przez nią granicy z [...] do Polski pomimo braku stosownego zezwolenia uprawniającego cudzoziemkę do wjazdu i przebywania na terytorium RP. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o wydaleniu G. G. z terytorium RP na podstawie art.88 ust.1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.jed. Dz. U. 2006 r. Nr 234 , poz.1694 ze zm.). Od decyzji tej cudzoziemka nie wniosła odwołania . Dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo G. G. zatytułowane "odwołanie". Z treści pisma wynika, że cudzoziemka wnosi o uchylenie decyzji wydaleniowej w trybie nadzwyczajnym. Z podobnym wnioskiem cudzoziemka zwróciła się do Wojewody [...] pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Pismem z [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] zwrócił się do G. G. o wyjaśnienie, czy złożone przez nią pismo jest odwołaniem od decyzji wydaleniowej z dnia [...] czerwca 2008 r. czy podaniem o uchylenie w trybie art.154 K.p.a. tej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. G. G. poinformowała organ orzekający, że wnosi o uchylenie decyzji w trybie art.154 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 2 czerwca 2008 r. orzekającej o wydaleniu G. G. z terytorium RP. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie wyartykułowała i nie udokumentowana słusznego interesu, który mógłby przemawiać za uchyleniem decyzji przez Wojewodę [...]. G. G. wniosła odwołanie od decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w [...] miała wizę w celu podjęcia pracy. Zakaz pobytu na terytorium RP, będący konsekwencją wydalenia jej z Polski spowoduje, że nie zostanie jej przedłużona wiza w [...], będzie musiała przerwać pracę i wrócić na [...], gdzie w obecnej sytuacji nie znajdzie pracy. W wyniku takich działań zostanie zagrożone prawo do życia jej dzieci, których jest jedyną żywicielką. Wskazała również na fakt, że wspiera finansowo chorego ojca. Wyjaśniła, że nawet jeżeli [...] wyda jej wizę schengeńską ograniczoną terytorialnie tylko do jej obszaru to nie będzie mogła korzystać z najkrótszej i najtańszej drogi na [...], czyli drogi przez Polskę. Po rozpatrzeniu odwołania G. G. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.154 §1 K.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej w sprawie decyzji z punku widzenia przesłanek określonych w tym przepisie. Aby można było wzruszyć decyzję ostateczną w trybie art.154 §1 K.p.a. muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: decyzja jest decyzją, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron oraz za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wyjaśnił dalej, że fakt niezgodnego z prawem przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej i przebywanie na terenie RP bez wymaganego zezwolenia stanowiły okoliczności obligujące organ administracyjny do wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemki na podstawie art. 88 ust.1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Zatem uchylenie decyzji Wojewody [...] o wydaleniu G. G. służyłoby obejściu obowiązujących przepisów o wydalaniu cudzoziemców. W tym stanie rzeczy zmiana lub uchylenie decyzji nie tylko nie byłoby zgodne z interesem Rzeczypospolitej Polskiej, czy też interesem społecznym, ale stałoby z nim w sprzeczności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. G. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W skardze zarzuciła organowi rozpoznającemu sprawę niedostateczne rozpatrzenie dowodów, które uzasadniają jej interes. Wyjaśniła, że przyczyną przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej bez wizy tranzytowej był nagły wypadek losowy: nagła choroba ojca i wynikająca z tego konieczność zaopiekowania się dwoma synami, którymi wówczas opiekował się ojciec skarżącej. Wskazała, że na terytorium Polski bez wymaganej wizy przebywała tylko kilka godzin. Skarga uzupełniona została pismem procesowym z dnia [...] marca 2010 r. zatytułowanym : "Wniosek skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym". Jako uzasadnienie wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym pełnomocnik skarżącej wskazała okoliczność, że G. G. posiada wizę [...] ważną do końca marca 2010 r., a w przypadku utrzymania przez Sąd zaskarżonej decyzji w mocy cudzoziemka będzie zmuszona opuścić terytorium [...], przedłużenie wizy uzależnione jest zatem od decyzji Sądu w Polsce. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej podniosła, że w dacie zatrzymania skarżąca posiadała wizę wydaną przez władze [...] z terminem ważności do dnia 31 sierpnia 2008 r. i nie była zobowiązana do posiadania wizy tranzytowej przy przejeździe przez terytorium Polski, co wynika z podpisanej 30 lipca 2003 r. w [...] między Rządem RP a Gabinetem Ministrów [...] umowy o zasadach ruchu osobowego, które zaczęły obowiązywać od dnia 1.10.2003 r. Wyjaśniła, że w zakresie tranzytu obywateli [...] umowa ta stanowi, że odstępuje się od wymogu uzyskiwania polskich wiz tranzytowych przez obywateli [...] posiadających wizy lub prawo pobytu w państwach Schengen. W związku z czym G. G. posiadając ważną wizę wydaną przez władze [...] była zwolniona z obowiązku posiadania polskiej wizy tranzytowej. Wskazała, że informacje o tej umowie są zamieszczone na stronie internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Pełnomocnik skarżącej wskazała również na dwie decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. Nr 895/2006/WE i nr 896/2006/WE, z których w jej ocenie wynika, że cudzoziemcy bez względu na obywatelstwo są zwolnieni z obowiązku posiadania polskich wiz tranzytowych jeżeli posiadają ważną wizę lub zezwolenie na pobyt wydane przez jedno z wymienionych państw, w tym [...]. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1484/09 oddalił skargę G. G.. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2404/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji rozważy kwestię prawidłowości kwalifikacji przez organy orzekające w sprawie wniosku skarżącej z [...] lipca 2008 r. jako żądania uchylenia (zmiany) ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a. Ocena powyższa wymaga odniesienia się do tego, czy w świetle zarzutów sformułowanych przez skarżącą (odnoszących się do naruszenia przez władze polskie unijnych zasad przemieszczania się wewnątrz Unii Europejskiej obywateli państw trzecich) dopuszczalne było prowadzenie postępowania wymienionego w art. 154 k.p.a., czy też właściwym było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wydaleniu wskutek nadania pismu skarżącej kwalifikacji prawnej wynikającej z art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd oceni jaki wpływ na wynik sprawy miało w tym zakresie poinformowanie skarżącej przez Wojewodę [...] w piśmie z [...] grudnia 2008 r., że jej wniosek z [...] lipca 2008 r. może zostać rozpatrzony alternatywnie bądź jako odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, bądź jako wniosek o uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. w sytuacji, gdy niesporne dla organu było, że powyżej wskazane postępowanie z zasady nie może służyć weryfikacji decyzji związanej, a zatem tej, której wniosek strony bezpośrednio dotyczył. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2404/10 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej skarżącej. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zbadanie czy organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącej z [...] lipca 2008 r. jako żądanie uchylenia (zmiany) ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem składu orzekającego organy dokonały błędnej kwalifikacji przedmiotowego wniosku. Z treści wniosku wynika, że skarżąca wnosi o ,,odwołanie pod postacią nadzwyczajnego środka odwoławczego, ponieważ przypuszcza, że postępowanie organu administracyjnego naruszyło jej prawa wynikających z Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej". Należy zauważyć, że organ I instancji bez uprzedniego ustalenia zakresu wniosku skarżącej pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w trybie art. 154 k.p.a.. Wojewoda [...] dopiero w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie, czy wniosek z [...] lipca 2008 r. jest odwołaniem złożonym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czy też podaniem o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Skarżąca w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r. wyjaśniła przyczyny z jakich powodów nie posiadała wizy tranzytowej - wskazała, że w rozmowie z ambasadą Rzeczpospolitej Polskiej uzyskała informację, iż takiej nie musi posiadać. Wskazała, że ,,jej zdaniem powyższe fakty są dostateczna podstawą, aby organ ponownie rozpatrzył całą sprawę, biorąc pod uwagę dowody, które w momencie podejmowania decyzji nie były mu znane i aby uchylił, względnie zmienił decyzję". Należy stwierdzić, że organ administracji błędnie zinterpretował pismo skarżącej jak wniosek o uchylenie (zmianę) decyzji w trybie art. 154 k.p.a., a także uchybił przepisom postępowania administracyjnego. Organ uchybił przepisom postępowania ponieważ już w chwili wszczęcia postępowania założył, że będzie prowadził postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. (vide treść zawiadomienia z dnia 8 sierpnia 2008 r.). Organ powinien przed wszczęciem postępowania zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie, czego dotyczy wniosek z [...] lipca 2008 r. i dopiero po udzieleniu informacji przez skarżąca wszcząć odpowiednie postępowanie. Organ wszczynając postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., a następnie wzywając skarżącą o wyjaśnienie, czy wniosek z [...] lipca 2008 r. jest odwołaniem złożonym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], czy też podaniem o uchylenie decyzji w trybie ww. artykułu, niejako zasugerował skarżącej odpowiedź, czego nie wolno mu było robić. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w wyroku z dnia z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2404/10 kwestię czy w ogóle decyzja o wydaleniu z terytorium RP może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a.. NSA stwierdził, że nie można mówić o prawidłowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej w sytuacji, gdy ocena Sądu, uznającego, że zmiana decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem, oparta jest jedynie na wskazaniu, że sporna decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. II OSK 1265/10). Podkreślił, że w świetle art. 154 k.p.a., przesłanką do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jest stwierdzenie, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Zasada ta odnosi się tak do decyzji związanych, jak też decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a., ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. O ile uchylenie prawidłowo podjętej decyzji o charakterze związanym co do zasady do takiej sytuacji doprowadzi, o tyle wydaje się, że konkluzji tego rodzaju sformułować się nie da w stosunku do decyzji, która została podjęta wadliwie i jej obowiązywanie prawo narusza. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 1789/07, zgodnie z którym interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Należy stwierdzić, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), co miało miejsce w niniejszej sprawie po sugestii organu, jego obowiązkiem jest rozważenie, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie stwierdzenia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby wszczęcie postępowania wznowieniowego albo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie są to wady tego rodzaju, organ powinien rozstrzygnąć, czy ze względu na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za tym, by decyzja ostateczna podlegała uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 178/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie wzięły tej kwestii pod uwagę, będzie ona przedmiotem rozważań organ przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy (wniosku skarżącej). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.