V SA/Wa 2674/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.), , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi U. F. z udziałem W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... września 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. U. F. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakładu), o umorzenie zaległości męża - W. F. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku wskazała na swą trudną sytuacją życiową i wyjaśniła, że jej zarobki są zbyt niskie by dokonać wszystkich opłat oraz spłacać długi męża, a także, że obecnie jest pod opieką lekarza psychiatry. Dodała, że mąż skontaktował się z nią informując, że nie będzie w stanie spłacać zaległości, ponieważ nie otrzymał obiecanej pracy i w tej chwili i jest w trakcie poszukiwań pracy. Wyjaśniła, że nie jest prawdą, jakoby mąż wyjechał za granicę do ... w celach zarobkowych w ... 2006 r. Do wniosku o umorzenie należności składkowej załączyła kwestionariusz o możliwościach płatniczych oraz zaświadczenie o zarobkach. Decyzją z dnia ...czerwca 2007 r. Nr ... Zakład, powołując się na art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.], dalej: u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie ... zł; z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 09/2000r. do 12/2005r z tytułu składek - ... zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień ...04.2007r.- ... zł, kosztów upomnień-... zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okresy: 06/2000r. i od 09/2000r. do 12/2005 r. - z tytułu składek. -... zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień 05.04.2007r.- 4059,00 zł, kosztów upomnień-... zł; z tytułu Funduszu Pracy za okresy: 06/2000r. i od 09/2000r. do 12/2005r. z tytułu składek -... zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień 05.04.2007r.- ... zł, kosztów upomnień-... zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż mąż strony - W.F. prowadził działalność gospodarczą w okresie od ... października 1998 r. do ...marca 2003 r. w zakresie transportu osób. W trakcie prowadzenia działalności płatnik nie zgłaszał pracowników do ubezpieczeń społecznych, a zaległość z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne powstała w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i dotyczy okresu od 06/2000r. do 12/2005r. Z uwagi na nie wywiązywanie się płatnika z obowiązku opłacania składek Zakład wszczął postępowanie egzekucyjne, kierując w dniu ... sierpnia 2005 r. tytuły egzekucyjne do I Urzędu Skarbowego w S., które w dniu ... listopada 2006 r. zostały zwrócone do Zakładu wraz z informacją, iż płatnik przebywa poza granicami kraju. Zakład wskazał, iż dłużnik prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną - U. F., a dochód gospodarstwa stanowi wynagrodzenie U. F. z tytułu zatrudnienia w Zakładzie Odzieżowym w wysokości ... zł. brutto miesięcznie. W. F. nie posiada stałej pracy w kraju i w okresie od 17 czerwca 2004r. do 3 listopada 1995r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Aktualnie nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych tamtejszego Urzędu, a zgodnie z oświadczeniem U. F. wyjechał w celach zarobkowych. Organ wskazał, iż dłużnik nie ma na utrzymaniu żadnych osób i nie ciążą na nim żadne zobowiązania pieniężne, jest natomiast wspólnie z żoną właścicielem nieruchomości KW nr ... (lokal mieszkalny), położonej w P., nie posiada natomiast ruchomości przedstawiających wartość egzekucyjną. W ocenie Zakładu wobec dłużnika nie zachodzą jednak przesłanki z art. 28 u.s.u.s. bowiem w jego gospodarstwie domowym znajduje się majątek podlegający zabezpieczeniu i egzekucji. Wprawdzie płatnik zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i aktualnie nie posiada w kraju stałej pracy, lecz nadal jest właścicielem nieruchomości, na której istnieje faktyczna możliwość zabezpieczenia całej należności składkowej, a zatem brak przesłanek całkowitej nieściągalności, będącej koniecznym wymogiem umorzenia należności Zakładu z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie ww. przepisu. Ponadto dłużnik pozostaje w związku małżeńskim z U. F., która otrzymuje wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy zarobkowej. W ocenie Zakładu w przedmiotowej sprawie pomimo braku całkowitej nieściągalności za umorzeniem należności składkowej nie przemawiał ważny interes osoby zobowiązanej, gdyż nie przedstawiono dokumentów świadczących o tym, że opłacenie należności składkowej pozbawiłoby dłużnika lub osoby pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Osiągany w gospodarstwie domowym dochód stanowi podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych dwuosobowej rodziny, płatnik nie ma zaś na utrzymaniu żadnych osób. Odnośnie podniesionej przez U. F. kwestii, iż w związku z przebytym załamaniem nerwowym pozostaje ona pod stalą opieką lekarza psychiatrii organ stwierdził, iż do wniosku nie załączono żadnych dokumentów na poparcie powyższej okoliczności. Brak zatem dowodów świadczących o tym, że z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny został on pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Biorąc pod uwagę wysokość przedmiotowego zadłużenia oraz okres pozostały do dochodzenia zaległości, w ocenie Zakładu umorzenie należności składkowej należało uznać za niecelowe z punktu widzenia interesu finansów ubezpieczeń społecznych. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez U. F. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia ... września 2007 r. na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na dyspozycje rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. oraz u.s.u.s. i wskazał, iż musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych, gdyż jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa, w związku z czym dysponując pieniędzmi z budżetu państwa winien postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej uwzględniać ważny interes zobowiązanego. Ponadto wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale także z możliwością ponoszenia strat, ponieważ każdy, kto chce rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej podejmuje pewne ryzyko i zobowiązany jest do odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne. Nie wywiązywanie się płatnika z tego obowiązku powoduje powstanie po stronie Zakładu wierzytelności i w takim przypadku ustawowym obowiązkiem Zakładu jako dysponenta FUS, z którego finansowane są świadczenia osób ubezpieczonych, jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Organ odwoławczy powtórzył argumentację Zakładu przedstawioną w decyzji z ... czerwca 2007 r. i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie za umorzeniem należności składkowej nie przemawia ważny interes osoby zobowiązanej. Zakład nie może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., dłużnik bowiem nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego samego lub jego rodziny, (a został o tym został poinformowany przed wydaniem obydwu decyzji na ostatni znany Zakładowi adres dłużnika w kraju). Według oświadczenia wnioskodawczyni w rodzinie F. w ciągu ostatnich ... lat nastąpił faktyczny rozpad pożycia małżeńskiego, o czym świadczy chociażby fakt, iż dłużnik mimo wspólnego zamieszkiwania w ogóle nie interesował się losem swojej rodziny. U. F. wniosła także pozew o zniesienie między nią a W. F. małżeńskiej wspólności majątkowej. Zainteresowana jest osobą znerwicowaną i cierpiącą na depresję. Jej jedynym źródłem utrzymania jest niskie wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy, którego wysokość uniemożliwia opłacenie należności składkowej. W tym miejscu organ podkreślił jednak, iż bada kwestię dopuszczalności umorzenia należności składkowej pod kątem możliwości płatniczych dłużnika Zakładu, którym w przedmiotowej sprawie jest W. F., a nie U. F.. Dłużnik za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne odpowiada całym swoim majątkiem, natomiast jego żona odpowiada jedynie tzw. majątkiem wspólnym z dłużnikiem (wspólnota ustawowa małżeńska). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, nie można też mówić o ważnym interesie zobowiązanego, czy członka jego rodziny, bowiem wnioskodawczyni otrzymuje wynagrodzenie za pracę, które stanowi jej osobistą wierzytelność, stanowiącą zabezpieczenie podstawowych potrzeb. Aktualna sytuacja płatnika nie uzasadnia dopuszczalności umorzenia należności składkowej. Zobowiązany jest osobą zdolną do pracy. Jednocześnie - jak wskazał organ - zainteresowana podkreśla, iż W. F. przebywa za granicą właśnie ze względów zarobkowych. W ocenie Zakładu umorzenie w aktualnym stanie sprawy należności składkowej ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej byłoby przedwczesne i niezasadne, w szczególności ze względu na fakt, iż U. F. złożyła do sądu pozew o zniesienie między nią a jej małżonkiem ustawowej wspólności małżeńskiej. Organ nadmienił, iż okoliczność, że W.Fr. zobowiązał się w ugodzie sądowej do świadczenia na rzecz swoich dwóch córek renty alimentacyjnej nie może stanowić podstawy do umorzenia należności składkowej, gdyż każda osoba sprawująca nawet ograniczoną opiekę rodzicielską obowiązana jest zgodnie z prawem do łożenia na utrzymanie swoich dzieci, a zatem nie stanowi to sytuacji wyjątkowej, uzasadniającej umorzenie należności Zakładu ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Ponadto załączone przez wnioskodawczynię zaświadczenia lekarskie dotyczące jej stanu zdrowia nie świadczą o tym, że z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny dłużnik Zakładu został pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności składkowej, bowiem jak podnosi zainteresowana W. F. od dawna nie interesuje się jej losem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu U. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie jego należności. Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu ... czerwca 2007 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest Zastępcę Dyrektora B. O.-M.. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 kpa stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z dnia 15.11.2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.s.u.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy (co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań) decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie, jakkolwiek odnoszące się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r. - ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu weźmie pod uwagę również treść przepisu art. 7 k.p.a., wskazującego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd zauważa, iż organ odwoławczy wyjaśniając stan faktyczny w sprawie dostrzegł wprawdzie, że należy zbadać kwestię dopuszczalności umorzenia należności składkowej pod kątem możliwości płatniczych dłużnika Zakładu, którym w przedmiotowej sprawie jest W. F., a nie U. F. (k. 73 akt adm.), jednakże wspomnianych możliwości dłużnika w zasadzie nie zbadał - do czego będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podejmując możliwe kroki zmierzające do odebrania od W. F. oświadczenia o jego sytuacji majątkowej i możliwościach zarobkowych. Na koniec wskazać trzeba, że decyzja, jaką organ wydaje w wyniku ponownego rozpoznania jest decyzją, która zgodnie z treścią art. 7, 77, 80 k.p.a. musi zapaść po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu zebranych dowodów w sposób obiektywny, z zachowaniem swobody organu w ich ocenie. Znaczy to, że organ rozważa wszystkie dostarczone dowody, w miarę potrzeby wzywa stronę do dostarczenia takich dowodów, które pozostają w jej dyspozycji, sam zaś, jeśli jest to niezbędne prowadzi postępowanie uzupełniające rozpoznając sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.