V SA/Wa 2681/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. Nr: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] września 2007 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu’’), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2007 r., nr [...]odmawiającą S. N. umorzenia odsetek naliczonych na dzień 26 kwietnia 2007 r. w kwocie [...] zł. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z 24 kwietnia 2007 r. Stanisław Niwa wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału we W., o rozłożenie na raty kwoty [...] zł oraz o umorzenie odsetek od tej kwoty tj., [...] zł. W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację finansową, która nie pozwala mu na jednorazowe uregulowanie powyższej kwoty. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...]odmówił umorzenia dłużnikowi odsetek za zwłokę naliczonych od składek na ubezpieczenie społeczne, wynikających z prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. znak [...], na mocy której dłużnik jest odpowiedzialny jako członek zarządu za zobowiązania spółki z o.o. "P.". Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołał się na treść przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s’’ regulujących umarzanie należności z tytułu składek. Organ stwierdził, że wobec dłużnika nie było dotąd prowadzone postępowanie egzekucyjne i wobec tego w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności. Dokonując oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że dłużnik posiada możliwości finansowe aby uregulować zadłużenie. Dochody w jego rodzinie wynoszą bowiem około 2000 zł netto, a jedynym wykazanym zobowiązaniem jest spłata kredytu zaciągniętego w wysokości 10.000 zł i spłacanego w ratach miesięcznych do 16 sierpnia 2008 r. Odnoście powyższego organ uznał, że nieuzasadnione jest spłacanie zadłużenia wobec banków i innych wierzycieli z pokrzywdzeniem ZUS reprezentującego wszystkich ubezpieczonych społecznie. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu zaskarżoną decyzją z 10 września 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) – dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia odsetek z zwłokę. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu stwierdził, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ wobec dłużnika jako osoby odpowiedzialnej za zobowiązania "P." Sp. z o.o. nie było jak dotąd prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto wnioskodawca nie złożył żadnych nowych dokumentów mogących wnieść istotne dla sprawy okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu stwierdził również, że istotną w niniejszej sprawie okolicznością jest fakt, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. umorzono dłużnikowi znaczną część zadłużenia tj., 112.934,97 zł. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu skarżący, pismem z 8 października 2007 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wniósł o umorzenie pozostałych mu do uregulowania należności w kwocie łącznej [...]zł w tym nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za wrzesień 1997 r. w kwocie należności głównej [...] zł i odsetek za zwłokę od tej zaległości w kwocie [...] zł liczonej na dzień 17 sierpnia 2006 r. Podniósł również, że decyzja Prezesa Zakładu jest dla niego bardzo krzywdząca, ponieważ w dniu 20 grudnia 1996 r. został przeniesiony ze stanowiska dyrektora na stanowisko majstra, natomiast z dniem 9 lutego 1998 r. został zwolniony za porozumieniem stron z "P." Sp. z o.o. Nie miał zatem wpływu na decyzje podejmowane przez zarząd Spółki w szczególności te dotyczące spłat jakichkolwiek zadłużeń. Nie był informowany o zaległych składakach na ubezpieczenie społeczne. Na koniec Skarżący stwierdził, że pracuje jako ochroniarz i zarabia około 760 zł netto miesięcznie, nie posiada żadnego majątku ani oszczędności. , a mając [...] lat nie może liczyć na lepszą pracę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępnie wskazać jednak trzeba, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności, tak jak wnioskuje Skarżący domagając się umorzenia odsetek od zaległych należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisała z upoważnienia Prezesa Zakładu Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu M. P.. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba – pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu M. P. nie mogła zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego w imieniu Zakładu jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Prezes Zakładu winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie – już po wydaniu zaskarżonej decyzji – nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez S. N. należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.