V SA/Wa 269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w S. (zwanego dalej: ZUS/organ) z dnia [...] grudnia 2017 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] września 2017 r., o numerze [...], którą odmówiono K.C. (zwanemu dalej: Skarżącym) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. Skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Po rozpatrzeniu wniosku organ decyzją z [...] września 2017 r., odmówił umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w części finansowanej przez płatnika składek, osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w łącznej kwocie 265.557,86 zł. Jednocześnie odmówiono umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 100.368,51 zł w tym: ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił sytuację majątkową, zdrowotna i rodzinną Skarżącego, ustaloną na postawie zebranego materiału dowodowego. Powołując się na przepisy art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozporządzeniem), ZUS nie stwierdził zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. Organ zauważył, iż Skarżący posiada majątek, który może stanowić potencjalne źródło chociażby częściowego zaspokojenia należności składkowych. Wyjaśniono, że Skarżący występuje w elektronicznym rejestrze Ksiąg Wieczystych jako właściciel nieruchomości, natomiast w bazie Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców figuruje jako właściciel samochodów ciężarowych. Ponadto pobiera świadczenie rentowe, zatem nie można stwierdzić, że w przypadku Skarżącego zachodzi całkowita nieściągalność zobowiązań składkowych. Odnosząc się do wskazanych przez Skarżącego problemów zdrowotnych, ZUS podniósł, iż ocena wpływu stanu zdrowia Skarżącego na możliwości zarobkowania jest drugorzędna, ponieważ osiąga on stały dochód jakim jest świadczenie rentowe. Podsumowując, organ zaznaczył, że analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że w przypadku Skarżącego zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie zaległości. W piśmie z [...] września 2017 r. Skarżący zawarł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponownie powołał treść art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia. Jednocześnie wskazał na fakt otrzymywanego przez Skarżącego świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł brutto. W ocenie organu powyższa okoliczność uniemożliwia stwierdzenie, że w przypadku Skarżącego zachodzi całkowita nieściągalność należności uzasadniająca umorzenie zaległych składek. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, iż organ błędnie ocenił jego sytuację majątkową i finansową. Wyjaśnił, iż powodem powstania problemów finansowych, a tym samym zaległości z tytułu nieuiszczonych składek byli nieuczciwi kontrahenci. Wskazał też, na problemy zdrowotne wiążące się z koniecznością przeprowadzenia operacji, a także na jej skutki w postaci [...]. Wyjaśnił również, że otrzymywane świadczenie emerytalne, po dokonaniu potrąceń komorniczych jest niewystarczające do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w tym zapewnienia rehabilitacji. Mając na uwadze powyższe, podsumował, że trudna sytuacja zdrowotna i finansowa uzasadnia wnioskowane umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący uzasadniając zasadność umorzenia zaległych składek wskazał na stan zdrowia i trudną sytuację materialną. W uzasadnieniu do odmowy zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS stwierdził, iż Skarżący od października 2017 r. nabył uprawnienia emerytalne i z tego tytułu otrzymuje świadczenie w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Po uwzględnieniu potrąceń na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. w wysokości [...] zł, Skarżącemu pozostaje do wypłaty - [...] zł miesięcznie. Żona Skarżącego również otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł miesięcznie, ([...] zł netto – również po potrąceniu komorniczym). Zatem dochody rodziny Skarżącego kształtują się na poziomie około [...] zł netto miesięcznie ([...] zł na osobę). Biorąc powyższe pod uwagę organ słusznie przyjął, że w przypadku Skarżący nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, a ponadto ma on zaspokojone podstawowe potrzeby egzystencjalne. Dokonując powyższej oceny ZUS oparł się na informacji dotyczącej wysokości minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego, wynoszącej w grudniu 2016 r. łącznie 1.819,36 zł, tj. 909,68 zł na osobę. Odnosząc się do stanu zdrowia Skarżącego organ – nie kwestionując problemów zdrowotnych Wnioskodawcy – słusznie ocenił, że choroba dłużnika lub jego członków rodziny niewątpliwie stanowi okoliczność o istotnym znaczeniu dla dłużnika mieszczącą się w przesłance ważnego interesu osoby zobowiązanej, z powodu której nie jest on w stanie uregulować zaległości z tytułu składek. Jednakże w przesłance tej Zakład bierze pod uwagę sytuację, w której choroba dłużnika lub członków jego najbliższej rodziny (małżonek, dzieci, rodzice lub inne osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym), nad którymi dłużnik sprawuje bezpośrednią opiekę, uniemożliwia bądź w znacznym stopniu ogranicza zobowiązanemu pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, a także konieczność ponoszenia znacznych wydatków w postaci kosztów leczenia. Skarżący nie przedstawił jednakże żadnych dokumentów obrazujących wysokość kosztów związanych z leczeniem czy rehabilitacją. Natomiast, ocena wpływu stanu zdrowia Skarżącego na możliwości zarobkowania, wobec pobieranego świadczenia emerytalnego nie może mieć decydującego znaczenia, przemawiającego za umorzeniem należności. Niewątpliwie w sprawie nie wystąpiły również przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem sam Skarżący w ogóle nie podnosił by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Mając na uwadze powyższą argumentację – Sąd stwierdził – że ustalenia organu uznać należy za odpowiadające prawu. Podkreślenia wymaga również, że decyzje o umorzeniu składek mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak pozostawienia ZUS pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Orzekanie w przedmiocie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. musi opierać się na wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 125/10 (LEX nr 952796), ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. ZUS jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny. Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. Oceniając "słuszność" interesu strony ubiegającej się o umorzenie należności należy brać pod uwagę względy doświadczenia życiowego, które każą odwołać się do powszechnej wiedzy na temat ogólnego poziomu życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu, ZUS przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi, aby odmawiając umorzenia należności dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej Skarżącego. Natomiast Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadkach istotnych naruszeń granic swobody decyzyjnej organu lub poważnego naruszenia przepisów postępowania, w tym prowadzącego do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Żadna z takich wad nie wystąpiła w przypadku zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, Sąd stwierdził, że ZUS nie naruszył przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a tym samym zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Końcowo podkreślić należy, że Sąd dokonywał oceny decyzji w dacie jej wydania i każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawach o sygn. akt III SA 398-399/99 – zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie u.s.u.s. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.