V SA/Wa 2694/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska (spr.), , Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 9 października 2023 r. nr DIR-IX.6343.27.2023.AT.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 2 lutego 2023 r. nr DK/34/2023; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasadza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 13.335 (trzynaście tysięcy trzysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "Skarżąca", "Strona" lub "Beneficjent") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej "Minister" lub "Instytucja Zarządzająca") z dnia 9 października 2023 r. nr DIR-IX.6343.27.2023.AT.3 utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej "PARP") z dnia 2 lutego 2023 r. nr DK/34/2023, określającą kwotę do zwrotu środków wypłaconych na podstawie dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "Automatyzacja procesów biznesowych z partnerami poprzez wdrożenie systemu B2B" w wysokości 253 474,20 zł wraz z odsetkami. Zaskarżone rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. W dniu 18 czerwca 2014 r. pomiędzy PARP, reprezentowaną przez Zachodniopomorską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w Szczecinie (dalej "RIF"), a Beneficjentem została zawarta umowa nr ... (dalej "Umowa" lub "umowa o dofinansowanie"), której przedmiotem było dofinansowanie projektu pn. "Automatyzacja procesów biznesowych z partnerami poprzez wdrożenie systemu B2B" (dalej "Projekt") w ramach działania 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B", 8. osi priorytetowej "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (POIG). Umowa o dofinansowanie została zmieniona aneksem z 7 sierpnia 2015 r. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, celem Projektu było wdrożenie internetowego systemu klasy B2B w celu zautomatyzowanej współpracy z Partnerami biznesowymi poprzez integrację systemu Beneficjenta z systemami informatycznymi jego Partnerów biznesowych. Automatyzacji miały podlegać następujące procesy biznesowe: 1) ofertowanie i akceptacja zamówień, 2) kalkulacja i koordynacja produkcji, 3) zarządzanie łańcuchem dostaw i kontroli płatności. Wdrożony system informatyczny miał obejmować: 1) System Automatycznej Obsługi Klienta (SAOK); 2) System Planowania i Przygotowania Produkcji (SPiPP); 3) System Obsługi Magazynu i Sprzedaży (SOMiS). Ponadto, w ramach systemu miała zostać wdrożona Elektroniczna Wymiana Danych - EDIFACT. Projekt obejmował trzy etapy tj.: 1) zakup środków trwałych, 2) zakup wartości niematerialnych i prawnych, 3) zakup usług doradczych. Zgodnie z pkt 18 wniosku o dofinansowanie ("Przebieg rzeczowo-finansowy") Beneficjent w celu realizacji Projektu zaplanował następujące wydatki: 1) zakup wartości niematerialnych i prawnych w postaci licencji Systemu Automatycznej Obsługi Klienta (SAOK) - szt. 1-68 300,00 zł, 2) zakup specjalistycznej usługi analityczno-wdrożeniowej z zakresu wdrożenia Systemu Automatycznej Obsługi Klienta (SAOK) -1 szt. - 26 460,00 zł, 3) zakup usługi doradczej z zakresu analizy przedwdrożeniowej i stworzenia koncepcji biznesowej Systemu Automatycznej Obsługi Klienta (SAOK), Systemu Planowania i Przygotowania Produkcji (SPiPP) oraz Systemu Obsługi Magazynu i Sprzedaży (SOMiS) -1 szt. -18 000,00 zł, 4) zakup serwera sprzętowego z serwerowym systemem operacyjnym -1 szt. - 27 950,00 zł, 5) zakup serwerowego systemu bazodanowego -1 szt. - 11 950,00 zł, 6) zakup wartości niematerialnych i prawnych w postaci licencji Systemu Planowania i Przygotowania Produkcji (SPiPP) - szt. 1-42 000,00 zł, 7) zakup specjalistycznej usługi analityczno-wdrożeniowej z zakresu wdrożenia Systemu Planowania i Przygotowania Produkcji (SPiPP) -1 szt. - 58 140,00 zł, 8) zakup specjalistycznej usługi analityczno-wdrożeniowej z zakresu wdrożenia Systemu Obsługi Magazynu i Sprzedaży (SOMiS) -1 szt. - 48 240,00 zł, 9) zakup wartości niematerialnych i prawnych w postaci licencji Systemu Obsługi Magazynu i Sprzedaży (SOMiS) - szt. 1 - 61108,00 zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania ofertowego na wykonawcę systemu została wybrana I. (dalej "Wykonawca"), z którą Beneficjent 16 września 2014 r. zawarł trzy umowy w zakresie: 1. dostawy oprogramowania (na kwotę 171 408,00,00 zł netto), 2. współpracy przy instalacji i wdrożeniu oprogramowania (na kwotę 150 840,00 zł netto), 3. dostawy sprzętu wraz z oprogramowaniem (kwotę umowy pierwotnie określono na 39 900,00 zł, a następnie aneksem zmieniono na kwotę 39 855,00 zł). Zgodnie z § 5 ust. 1 Umowy, Instytucja Wdrażająca/lnstytucja Pośrednicząca II stopnia zobowiązała się do udzielenia Beneficjentowi dofinansowania na realizację Projektu do maksymalnej wysokości 253 503,60 zł. Okres kwalifikowalności wydatków dla Projektu rozpoczął się 1 września 2014 r. i zakończył się 30 września 2015 r. (§ 6 ust. 3 Umowy). Natomiast okres trwałości Projektu upłynął 30 września 2018 r. 20 listopada 2015 r. tj. po zakończeniu realizacji Projektu, a przed dokonaniem płatności końcowej, RIF przeprowadziła kontrolę w miejscu realizacji Projektu. Kontrola zakończyła się wynikiem pozytywnym. Natomiast przy piśmie z 11 stycznia 2022 r. do PARP wpłynęło (za pośrednictwem Ministerstwa) sprawozdanie końcowe z dochodzenia nr OC/2O17/1156/A3, przeprowadzonego przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (dalej "OLAF") m.in. w zakresie Projektu realizowanego przez Stronę. W raporcie stwierdzono, iż Beneficjent przy realizacji Projektu dopuścił się nieprawidłowości m.in. poprzez naruszenie zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówienia publicznego. Mając na uwadze powyższe, po dokonaniu własnych ustaleń i stwierdzeniu naruszeń, pismem z 2 maja 2022 r. (doręczonym 6 maja 2022 r.) PARP na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 253 474,20 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W uzasadnieniu wezwania poinformowano o ustaleniach dokonanych przez OLAF. W związku z brakiem zwrotu środków zgodnie z powyższym wezwaniem, organ I instancji pismem z 18 lipca 2022 r. (doręczonym 20 lipca 2022 r.) zawiadomił Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PARP stwierdził wystąpienie przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.), wskutek czego decyzją z 2 lutego 2023 r. nr DK/34/2023 określił Beneficjentowi zobowiązanie do zwrotu środków w kwocie 253 474,20 zł wraz z odsetkami. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz w zw. z § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, § 12 ust. 2 i 3 umowy o dofinansowanie - poprzez błędne przyjęcie, że Beneficjent wykorzystał otrzymane dofinansowanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 2) art. 66a u.f.p. - poprzez zastosowanie, pomimo iż w ocenie Strony, artykuł ten nie miał zastosowania w sprawie, 3) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 - poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji orzekającej o zwrocie dofinansowania, podczas gdy z uwagi na moment powstania nieprawidłowości, doszło do przedawnienia należności, 4) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. - poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Stronę w piśmie z 10 sierpnia 2022 r., podczas gdy w ocenie pełnomocnika Strony, dowody te przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, 5) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu ustalenia przesłanek uzasadniających zwrot dofinansowania oraz dokonanie tych ustaleń w oparciu o niemiarodajny materiał dowodowy, z pominięciem słusznego interesu Strony, 6) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie stwierdzonych przesłanek, uzasadniających zwrot dofinansowania. 7) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. - poprzez niezapewnienie Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, 8) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. - poprzez odstąpienie od dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Stronę, a tym samym dokonanie przez PARP dowolnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy celem Strony było wykazanie okoliczności przeciwnych do tych, które zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik Strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie o przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a następnie uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Pełnomocnik Strony wniósł również o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej "k.p.a.", w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.) - dalej "u.f.p.", a także art. 54 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.) - dalej "Ordynacja podatkowa", oraz w związku z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 1259, z późn. zm.) - dalej "u.z.p.p.r.", po rozpatrzeniu odwołania Beneficjenta, decyzją z dnia 9 października 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku zaistniała przesłanka wskazana w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (tj. wykorzystanie dofinansowania z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p.), która nakłada na Beneficjenta obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do naruszenia procedur określonych w art. 184 u.f.p., ponieważ Beneficjent dopuścił się naruszeń przy udzielaniu zamówień publicznych. Minister podkreślił, iż Beneficjent ubiegający się o dofinansowanie, zobowiązany był do ponoszenia kosztów zgodnie z jedną z podstawowych zasad obowiązujących na rynku europejskim, tj. zasadą konkurencyjności. Zasada ta jest jednym z fundamentów realizacji celów integracji państw UE. Procedury wyboru wykonawców opracowane przez instytucje udzielające wsparcia gwarantują wydatkowanie środków zgodnie z tą zasadą. Należy zauważyć, iż zapisy warunkujące refundację kosztów od ich poniesienia w trybie konkurencyjnym znajdują się w § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Uwzględniając uregulowania umowy o dofinansowanie w ocenie organu odwoławczego uzasadnione jest twierdzenie, iż Beneficjent był zwolniony ze stosowania przepisów ustawy p.z.p. w zakresie wyboru Wykonawcy poszczególnych usług. Beneficjent był jednak zobowiązany udzielić zamówienia po uprzednim prawidłowym przeprowadzeniu procedury ofertowej w celu wyboru najkorzystniejszej oferty. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena czy w przeprowadzonej procedurze zamówień publicznych Strona zastosowała zasady określone w § 12 ust. 2 i 4 Umowy. Jak wynika z akt sprawy, 20 listopada 2015 r. tj. po zakończeniu realizacji Projektu (przed dokonaniem płatności końcowej), RIF przeprowadziła kontrolę w miejscu realizacji Projektu. Kontrola zakończyła się wynikiem pozytywnym. Niezależnie od powyższego, Projekt był objęty również dochodzeniem nr ..., prowadzonym przez OLAF. Dochodzenie dotyczyło projektów realizowanych przez beneficjentów korzystających z usług doradczych I., w tym m.in. przez Skarżącą. Zgodnie z raportem, przeprowadzone dochodzenie wykazało, iż: 1) I. przygotowywał dokumentację związaną z wnioskiem o dofinansowanie realizowanego przez Beneficjenta Projektu. 2) I. aktywnie uczestniczył w przygotowaniu dokumentacji niezbędnej do podpisania umowy o dofinansowanie, a następnie w rozliczeniu Projektu. 3) I. aktywnie uczestniczył w przygotowaniu dokumentacji dot. postępowania ofertowego w wyniku, którego został wybrany na wykonawcę Projektu. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, iż dochodzenie przeprowadzone przez OLAF jednoznacznie wykazało, iż na wykonawcę poszczególnych etapów Projektu: 1) zakup wartości niematerialnych i prawnych, 2) zakup sprzętu w postaci środka trwałego oraz 3) zakup usług analityczno-wdrożeniowych), mających na celu stworzenie systemu klasy B2B, wybrano I. tj. podmiot, który biznesowo był powiązany z Beneficjentem. Ustalenia dokonane przez organy wykazały, iż ww. wykonawca przed podpisaniem umowy o dofinansowanie oraz w trakcie realizacji Projektu świadczył usługi doradcze na rzecz Beneficjenta. I. aktywnie uczestniczył w przygotowaniu wniosku o dofinansowanie dla Strony, a następnie w przygotowaniu dokumentacji do umowy o dofinansowanie oraz dokumentacji dot. postępowania ofertowego w wyniku, którego został wybrany na Wykonawcę systemu klasy B2B, będącego przedmiotem Projektu. Świadczenie ww. usług na rzecz Beneficjenta spowodowało, iż Wykonawca posiadał szczegółowe informacje odnośnie realizowanego Projektu, a tym samym miał realny wpływ na wynik postępowania ofertowego. W związku z powyższym, w oparciu o ustalenia dokonane przez OLAF, PARP prawidłowo stwierdziła, iż przeprowadzone przez Beneficjenta postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na zakup poszczególnych usług mających na celu zbudowanie systemu klasy B2B, miało charakter pozorny, ponieważ faktycznego wyboru wykonawcy dokonano jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, podpisaniem Umowy oraz przed przeprowadzeniem procedury ofertowej w celu wyboru najkorzystniejszej oferty. Ponadto, organ II instancji nie ma wątpliwości, iż do poszczególnych wniosków o płatność była przedkładana dokumentacja niezgodna ze stanem faktycznym, która miała na celu wykazanie, iż Projekt byt realizowany prawidłowo (por. faktury wystawione przez Wykonawcę). Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister podkreślił, iż Beneficjent ubiegając się o dofinansowanie zakupu np. usług mających na celu zbudowanie systemu klasy B2B, a który nie jest zobowiązany do stosowania ustawy p.z.p. powinien przy wyborze wykonawcy zachować zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji związanych z realizacją Umowy. Wybór Wykonawcy dokonany niezgodnie z umową o dofinansowanie oznacza nierówne traktowanie Beneficjentów i narusza zasady określone w § 12 Umowy, a w szczególności zasadę przejrzystości i konkurencyjności. Po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko PARP wyrażone w zaskarżonej decyzji, że aby jakiekolwiek wydatki, w tym koszty związane z nabyciem usług mających na celu zbudowanie systemu klasy B2B: 1) zakup wartości niematerialnych i prawnych, 2) zakup sprzętu w postaci środka trwałego oraz 3) zakup usług analityczno- wdrożeniowych), mogły być uznane za kwalifikowalne w ramach Projektu, muszą być ponoszone zgodnie z umową o dofinansowanie. W związku z powyższymi ustaleniami PARP prawidłowo stwierdziła, iż wydatki poniesione z tytułu stworzenia systemu klasy B2B w kwocie 253 474,20 zł należy uznać za niekwalifikowalne. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, że wbrew zarzutom Strony w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co uprawnia dochodzenie od Beneficjenta, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone w Projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006: 1) doszło do naruszenia przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, tj. postanowień umowy o dofinansowanie (naruszono § 3 ust. 1 pkt 1 i 2; § 6 ust. 1; § 12 ust. 2 oraz § 14 Umowy); 2) miało miejsce działanie Beneficjenta, który dopuścił się naruszeń przy udzielaniu zamówienia publicznego poprzez przeprowadzenie postępowania ofertowego i wybór Wykonawcy z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz niedołożenie wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności; 3) wystąpiła szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, bowiem Beneficjent uzyskał dofinasowanie, którego całość wykorzystał z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., ponieważ dokonał wyboru Wykonawcy z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji; 4) doszło do finasowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, poprzez sfinansowanie wydatku poniesionego niezgodnie z procedurami określonymi w umowie o dofinansowanie, w szczególności z naruszeniem zasady konkurencyjności. W ocenie Ministra powyższe ustalenia uzasadniają dochodzenie od Beneficjenta zwrotu całości wypłaconego dofinansowania w kwocie 253 474,20 zł wraz z odsetkami. Beneficjent wydatkował bowiem te środki z naruszeniem zapisów umowy o dofinansowanie, a w szczególności z naruszeniem zasady konkurencyjności. Wskazał przy tym, że poniesione przez Beneficjenta wydatki, które zostały wykazane do rozliczenia we wnioskach o płatność, zostały ujęte w deklaracji wydatków i poświadczone do Komisji Europejskiej jako wydatki kwalifikowalne. Jak podniósł Minister, charakter nieprawidłowości został określony jako finansowanie z budżetu Unii Europejskiej wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. z naruszeniem ww. postanowień umowy o dofinansowanie, co spowodowało powstanie szkody. Organ odwoławczy, orzekając o obowiązku zwrotu przez Beneficjenta całości wypłaconego dofinansowania (tj. 253 474,20 zł) wraz z odsetkami, wziął pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe, które zostały poniesione przez fundusze UE. Jednocześnie waga tychże nieprawidłowości nie pozwala na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne z uwagi na fakt, że przekazane wsparcie ostatecznie nie przyczyniło się do realizacji Projektu zgodnie z przepisami umowy o dofinansowanie. W tej sytuacji, wsparcie Beneficjenta środkami publicznymi w jakiejkolwiek wysokości jest niezasadne, a zatem Strona zobowiązana jest do zwrotu 100% otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Natomiast odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika Strony zarzutu przedawnienia możliwości dochodzenia zobowiązania w zakresie zwrotu dofinansowania, Minister stwierdził, iż jest on niezasadny. W oparciu o przedstawiony stan faktyczny organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków powiązana jest z momentem dopuszczenia się nieprawidłowości. W związku z powyższym w sprawie wystąpiła nieprawidłowość o charakterze ciągłym w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady nr 2988/95, polegająca na wykorzystaniu dofinasowania z naruszeniem procedur opisanych w umowie o dofinansowanie. O powyższym świadczy fakt, iż w ramach realizowanego Projektu z wypłaconych na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie zaliczek oraz refundacji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania ofertowego wybrano z naruszeniem zasady konkurencyjności. Tym samym stwierdzona nieprawidłowość ma charakter ciągły, ponieważ Beneficjent trwale, przez cały okres realizacji i trwałości Projektu naruszał prawo. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zasadne jest powiązanie biegu terminu przedawnienia do zwrotu środków dofinansowania z końcem okresu trwałości Projektu, ponieważ dopiero wówczas możliwa jest całkowita ocena czy Projekt został zrealizowany w całości zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Z tych też względów brak jest możliwości powiązania początku biegu terminu przedawnienia z datą 16 września 2014 r. tj. z momentem zawarcia poszczególnych umów z Wykonawcą. W oceni Ministra zidentyfikowana w sprawie nieprawidłowość ciągła naruszała reguły trwałości i ustała z końcem okresu trwałości Projektu, tj. z dniem 30 września 2018 r. Z tym bowiem dniem ustało nieprawidłowe działanie Beneficjenta. Jest to również dzień, od którego rozpoczął bieg termin przedawnienia należności. Szkoda, która powstała w wyniku nieprawidłowego działania Beneficjenta, wyniosła w niniejszej sprawie 253 474,20 zł. Mając na uwadze, iż nieprawidłowość ustała 30 września 2018 r., tj. po wprowadzeniu zmian do ustawy o finansach publicznych obowiązujących od 2 września 2017 r., organ odwoławczy za zasadne uznał stwierdzenie, iż wbrew twierdzeniom Strony, w sprawie zastosowanie będzie miał art. 66a u.f.p., który został wprowadzony ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475). Polski ustawodawca skorzystał z ustanowionego w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 uprawnienia do stosowania dłuższego okresu przedawnienia, niż wynikający z przepisów art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 - poprzez wprowadzenie do porządku prawnego przepisów ujętych w art. 66a u.f.p. Przepisy art. 66a u.f.p. mają charakter norm prawa materialnego. Wobec braku w przywołanej wyżej ustawie nowelizującej z dnia 7 lipca 2017 r. przepisów przejściowych, art. 66a u.f.p. należy stosować zgodnie z zasadą obowiązywania nowego prawa wprost. Na podstawie przepisów prawa unijnego, do czasu zamknięcia programu operacyjnego i wypłacenia salda końcowego, państwo członkowskie może być zobligowane do dokonywania zwrotu środków nienależnie pobranych przez beneficjentów do budżetu Unii Europejskiej. W związku z powyższym, państwo członkowskie powinno mieć prawo wyegzekwowania należności od podmiotu odpowiedzialnego za powstanie danej nieprawidłowości. Tym samym art. 66a u.f.p. służy stosowaniu rozporządzenia Rady nr 2988/95. Innymi słowy, o ile wierzytelności powstałe przed dniem wejścia w życie art. 66a u.f.p. na ten dzień nie były jeszcze wg zasad określonych w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przedawnione, to mogą do nich mieć zastosowanie dłuższe terminy przedawnienia, aniżeli określone w tymże art. 3, wprowadzone w art. 66a u.f.p. Przepisy art. 66a u.f.p. weszły w życie 2 września 2017 r., a w przypadku nieprawidłowości ciągłych - dla określenia skutków prawnych - kluczowy jest moment ustania nieprawidłowości. Nieprawidłowość zaczęła wywierać skutki już w czasie obowiązywania art. 66a u.f.p. Okres przedawnienia na podstawie art. 66a u.f.p. wynosi 5 lat liczonych od dnia, w którym decyzja określająca kwotę środków publicznych przypadających do zwrotu stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka - zależnie od tego, który z tych terminów nastąpi później. Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka został zamknięty 28 grudnia 2018 r. Jest zatem oczywiste, że organy obu instancji wydały decyzje przed upływem terminu określonego w art. 66a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p., tj. przed 28 grudnia 2023 r. Tym samym sporne zobowiązanie Strony do zwrotu środków dofinansowania nie uległo przedawnieniu. Biorąc pod uwagę, że wypłata salda końcowego w POIG nastąpiła 28 grudnia 2018 r., zdaniem Ministra w tej sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją nakazującą zwrot przedmiotowych środków rozpocznie się w dniu kiedy decyzja zobowiązująca do zwrotu środków stanie się ostateczna. Nadto organ odwoławczy dokonał również analizy przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków w kontekście art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zgodnie z art. 3 ww. rozporządzenia, termin przedawnienia wynosi cztery lata od dnia popełnienia nieprawidłowości (w niniejszej sprawie od zakończenia okresu trwałości Projektu, tj. 30 września 2018 r.) i upływa najpóźniej w dniu odpowiadającym podwójnemu terminowi przedawnienia, tj. 8 lat (jeśli jego bieg został przerwany). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie bieg terminu przedawnienia był kilkukrotnie przerywany na skutek aktów uprawnionych organów, o których Strona była zawiadamiana. Zdarzenia, które przerwały bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie to m.in. doręczenie Beneficjentowi 6 maja 2022 r. pisma PARP z 2 maja 2022 r. dot. wezwania Strony do zwrotu dofinansowania w kwocie 253 474,20 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych oraz doręczenie Beneficjentowi 20 lipca 2022 r. zawiadomienia z 18 lipca 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania. Po każdym takim przerwaniu termin przedawnienia rozpoczynał swój bieg od początku. Na skutek przerwania biegu terminu przedawnienia, nie doszło do przedawnienia należności. Tym samym nie upłynął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. 8-letni termin), o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady nr 2988/95, skoro po przerwaniu termin przedawnienia biegł na nowo, a liczony jest od dnia jego przerwania, to jest od doręczenia Beneficjentowi ww. aktów przerywających. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie ustała najwcześniej 30 września 2018 r. (zakończenie okresu trwałości Projektu) i od tego dnia najwcześniej mógł rozpocząć bieg termin przedawnienia. Jest zatem oczywiste, że zarówno organ I, jak i II instancji, wydały decyzje przed upływem terminu określonego w art. 66a u.f.p., jak również przed upływem maksymalnego, ośmioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego w sprawie został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, a przeprowadzona przez organ I instancji ocena dowodów została dokonana w sposób prawidłowy. W konsekwencji uzasadnione jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości w związku z wystąpieniem przesłanki zwrotu środków wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Beneficjent zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez zaniechanie dopuszczenia przez organ dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą w pkt 2) pisma z dnia 10 sierpnia 2022 r., podczas gdy dowody te z pewnością przyczyniłyby się do wyjaśnienia niniejszej sprawy; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych celem czynienia ustaleń w zakresie istnienia przesłanek uzasadniających dokonanie przez skarżącą zwrotu środków uzyskanych tytułem dofinansowania, dokonanie tych ustaleń w oparciu o niemiarodajny materiał dowodowy, z pominięciem słusznego interesu Skarżącej, zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, czy Skarżąca dopuściła się naruszeń Umowy o dofinansowanie, a także poprzez bezzasadną odmowę wiarygodności dowodom zaoferowanym przez Skarżącą w toku postępowania, co w efekcie skutkowało błędnym ustaleniem w zakresie tego, że skarżąca naruszyła postanowienia Umowy o dofinansowanie; 3) art. 8 § 1 w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym aktualizacji przesłanek uzasadniających dokonanie przez Skarżącą zwrotu środków otrzymanych tytułem dofinansowania, nieuwzględnienie w wydanym postanowieniu słusznego interesu Skarżącej; 4) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem spoczywającego na organach administracji publicznej obowiązku zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, albowiem nie przeprowadzono dowodów wnioskowanych przez Skarżącą, a tym samym uniemożliwiono Stronie złożenie stosownych, przydatnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnień; 5) art. 80 k.p.a w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez Skarżącą, w sytuacji, w której zamierzeniem Skarżącej było wykazanie okoliczności przeciwnych do tych, na które wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz w zw. z § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, § 12 ust. 2, 3 i 4 Umowy o dofinansowanie poprzez błędne przyjęcie, że środki wypłacone skarżącej zostały przez nią wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. 2) art. 66a ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a) u.f.p. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł on znaleźć zastosowania; 3) art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez błędne oraz pozbawione jakichkolwiek podstaw przyjęcie przez organ, że nieprawidłowość, której miała dopuścić się Skarżąca stanowi tzw. nieprawidłowość ciągłą w rozumieniu tego przepisu oraz że nieprawidłowość ta ustała z dniem 30 września 2018 r., tj. z dniem, w którym dobiegł końca okres trwałości Projektu; 4) art. 3 ust. 1 akapit czwarty w zw. z akapitem pierwszym zdaniem pierwszym rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego niezastosowanie i wydanie w niniejszej sprawie decyzji orzekającej zwrot dofinansowania, podczas gdy z uwagi na moment wystąpienia zarzucanej skarżącej nieprawidłowości (16 września 2014 r.), możliwość orzekania o zwrocie środków przedawniła się; 5) art. 3 ust. 1 akapit trzeci i czwarty rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że przerwanie biegu przedawnienia powoduje, że upływ terminu przedawnienia może nastąpić później niż w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedawnienie zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1) – dalej "rozporządzenie Rady nr 2988/95", zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Sąd podziela stanowisko Ministra, że w sprawie w istocie wystąpiła "nieprawidłowość ciągła", natomiast nie zgadza się z ustaleniem dotyczącym daty jej ustania. Zdaniem organu odwoławczego skoro nieprawidłowość ciągła narusza reguły trwałości to ustała z końcem okresu trwałości Projektu tj. z dniem 30 września 2018 r. Jednakże stwierdzona w postępowaniu nieprawidłowość nie polegała na niedotrzymaniu okresu trwałości projektu, lecz na zrealizowaniu Projektu z naruszeniem zasady konkurencyjności związanej z wyborem wykonawcy. A w tym wypadku naruszenie trwa przez cały okres umowy i ustaje w dniu, w którym Wykonawca zakończył wykonanie umowy. W tej zaś kwestii Sąd podziela stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1706/20, odwołujące się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465, zgodnie z którym, w przypadku nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem zasady konkurencyjności, naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia udzielonego z naruszeniem prawa. Ponadto należy uwzględnić, że w świetle art. 2 pkt 7 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25), któremu aktualnie odpowiada art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320), "nieprawidłowość" musi zostać powiązana ze szkodliwym wpływem dla budżetu UE poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem, czyli szkodą dla tego budżetu. Przy czym, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że do stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieprawidłowością wystarczające jest wykazanie istnienia potencjalnej (a nie rzeczywistej) szkody w budżecie unijnym, która co do zasady powinna być wykazana przez organ (por. wyrok TSUE z dnia 16 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1247/21). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. W konsekwencji, określając moment, w którym omawiana nieprawidłowość ciągła ustała, a tym samym moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu przedawnienia, trzeba uwzględnić zarówno okres realizacji samej umowy z wykonawcą, jak również daty przekazania środków dofinansowania na rachunek beneficjenta, gdyż to z nich opłacane są wydatki związane z realizacją Projektu. W sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (realizacja umowy z naruszeniem zasady konkurencji), jaki i rzeczywistą (przekazanie środków dofinansowania na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. wyrok TSUE z dnia 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14). Przenosząc powyższe w grunt kontrolowanej sprawy, za datę, w której ustała nieprawidłowość ciągła skutkująca rzeczywistą szkodą w budżecie unijnym, przyjąć należy dzień 9 lutego 2016 r., w którym dokonano wypłaty na rachunek Beneficjenta ostatniej płatności, z której sfinansowano realizację Projektu (na podstawie wniosku o płatność nr ...) i którą to datę PARP przyjmuje jako datę, od której naliczane są odsetki za zwłokę. Liczony od tego dnia podstawowy (4-letni) okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, biegł do dnia 9 lutego 2020 r. Natomiast za datę ustania nieprawidłowości ciągłej mogącej wywołać potencjalną szkodę w budżecie UE, przyjąć należy datę zakończenia realizacji Projektu tj. 20 listopada 2015 r., bowiem wówczas Wykonawca zakończył wykonywanie umowy. W takim przypadku upływ 4-letniego okresu przedawnienia nastąpiłby z dniem 20 listopada 2019 r. Niezależnie jednak od tego, którą ze wskazanych wyżej dat przyjąć za początek biegu terminu przedawnienia, w sprawie niewątpliwie doszło do jego wyekspirowania przed wydaniem decyzji PARP z dnia 2 lutego 2023 r., jak również przed ewentualnym przerwaniem biegu podstawowego terminu przedawnienia poprzez "każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości". Wbrew zapatrywaniu Ministra, wskazane przez niego pismo PARP z dnia 2 maja 2022 r. – jako pierwszy akt przerywający bieg przedawnienia – zostało doręczone Beneficjentowi 6 maja 2022 r. zatem już po upływie 4 lat od dnia ustania nieprawidłowości ciągłej. Powyższej konstatacji nie zmienia również wynikająca z akapitu drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 zasada, zgodnie z którą, w odniesieniu do programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W tym zakresie orzecznictwo unijne i krajowe jest bowiem zgodne, że jeśli do upływu przedawniania "na zasadach ogólnych" doszło wcześniej niż data ostatecznego zamknięcia programu (rozliczenia salda końcowego), to termin przedawnienia biegnie do dnia ostatecznego zamknięcia programu, co jednocześnie oznacza, że termin ten nie może być ani wydłużany ani również przerywany i w związku z tym nie może biec "na nowo" po każdym przerwaniu. Przyjmuje się z drugiej strony, że jeśli bieg terminu przedawnienia "na zasadach ogólnych" upływa później niż data ostatecznego zamknięcia programu, to do przedawnienia nie dochodzi wraz z ostatecznym zamknięciem programu, lecz wraz z upływem terminu liczonego zgodnie z akapitem pierwszym art. 3 ust. 1 rozporządzania Rady nr 2988/95, najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, o czym stanowi akapit czwarty tego przepisu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1514/19). W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że ponieważ termin przedawnienia biegł jeszcze po ostatecznym zamknięciu programu (co miało miejsce w dniu 28 grudnia 2018 r., w którym nastąpiła wypłata salda końcowego w programie POIG 2007-2013 – por. art. 89 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006), do jego wyekspirowania doszło ostatecznie wraz z upływem 4-letniego okresu przedawania. Ponieważ do tego dnia nie wydano decyzji o zwrocie, to niewątpliwie doszło do upływu terminu przedawnienia. Odnosząc się natomiast do powołanego przez organy przepisu art. 66a ust. 1 u.f.p., w ocenie Sądu nie mógł on znaleźć zastosowania w sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyłącza się do poglądów orzecznictwa, że ww. przepis nie ma zastosowania do wydania, lecz jedynie do wykonania decyzji zwrotowej. Zgodnie z art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna. Skoro przepis ten wprost wskazuje, że początek biegu 5-letniego okresu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, to tym samym zasady logiki nie pozwalają na przyjęcie, że chodzi w nim o termin przedawnienia do wydania takiej decyzji. Prowadziłoby to do nieakceptowalnego stanowiska, że wydanie decyzji zwrotowej nie jest w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczyna się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna. Wprawdzie dostrzec trzeba, że z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej ten przepis (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475; druk nr VIII.1636) wynika, że projektodawcy mogło chodzić o termin do wydania decyzji zwrotowej, uregulowany dotychczas w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, niemniej jednak poprzez ostateczną jego redakcję odnoszącą się do "dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna" ten zamiar nie mógł zostać osiągnięty i zdaniem Sądu ostateczne brzmienie art. 66a ust. 1 u.f.p. odnieść można co najwyżej do regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, czyli do określenia okresu wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4324/21). Z kolei przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieakceptowalnego stanu, w którym postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych można by prowadzić latami i w zasadzie bez żadnego terminu granicznego, a dopiero ostateczność decyzji zwrotowej (zatem decyzji wydawanej w tym właśnie postępowaniu) uruchamiałaby 5-letni okres przedawnienia z art. 66a ust. 1 u.f.p. Natomiast instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 21 czerwca 2011 r. o sygn. P 26/10 i z 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11). Nadto zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE zawartym w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 TSUE podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 Francja przeciwko Komisji) (pkt 44). Należy również zaznaczyć, że zaproponowana przez Ministra wykładnia art. 66a ust. 1 u.f.p. byłaby sprzeczna z prawem unijnym, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Skoro bowiem, co przyznaje sam organ, w akapicie drugim art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1690/23). Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja PARP z dnia 2 lutego 2023 r., zapadły już po upłynięciu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny naruszają one prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak również stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącej kwotę 13.335 zł, na którą składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 2.535 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 10.800 zł.