V SA/Wa 2697/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G.Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia ... kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier oraz odmowy wszczęcia postepowania w sprawie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z ... kwietnia 2015 r. - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez G. Spółka z o.o. we W. (dalej także jako Strona, Skarżąca), na postanowienie Ministra Finansów z dnia ... lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia z dnia ... stycznia 2009 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w ... oraz w sprawie zmiany powyższego zezwolenia – Minister Finansów nie uwzględnił zażalenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia 6 grudnia 2014 r. Strona zwróciła się do Ministra Finansów o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier zlokalizowanym w ... w rozumieniu dawnych art. 32 i 35 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, ewentualnie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach w powyższym salonie, przedłużonego do dnia ... lutego 2015 r. decyzją Ministra Finansów z dnia ... stycznia 2009 r. nr ..., poprzez zmianę terminu obowiązywania tego zezwolenia do dnia 15 lutego 2021 r. Po analizie materiału dowodowego Minister Finansów wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia ... lutego 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez Stronę, postanowieniem z dnia ... kwietnia 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką przeszkodą w sprawie, zdaniem organu jest okoliczność, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości udzielania zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach. Organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie udzielenie omawianego zezwolenia było możliwe jedynie na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa ta została jednak uchylona na mocy art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej zwana ustawą lub u.g.h.). Zdaniem organu, obecnie brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych i tym samym przyjęcia za nieobowiązujące, przepisy ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim odnoszą się one do działalności w salonach gier na automatach. Bezsporne jest, że zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z kolei w art. 51 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ściśle wskazano dopuszczalny zakres zmiany koncesji bądź zezwolenia. Wnioskowana przez Stronę zmiana nie mieści się w ustawowym katalogu zawartym w ww. przepisie. Zdaniem organu, ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości zmiany zezwolenia polegającej na zmianie czasu jego obowiązywania poprzez wydłużenie tego czasu. Takiej zmiany nie przewidywały również przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych z dnia 29 lipca 1992 r. Tak więc Minister Finansów prawidłowo ustalił w pierwszej instancji, że z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy objętej wnioskiem Strony nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania i w konsekwencji zasadna była - stosownie do art. 165a Ordynacji podatkowej - odmowa jego wszczęcia, albowiem w obowiązującym stanie prawnym, w tym w szczególności w oparciu o art. 51 w zw. z art. 135 ustawy o grach hazardowych, brak było podstaw do procedowania w przedmiocie zmiany zezwolenia poprzez zmianę jego okresu obowiązywania bądź ważności. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca, reprezentowania przez pełnomocnika, zarzuciła postanowieniu naruszenie: 1) Art. 165 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 w zw. z art. 144 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 9 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach; 2) Art. 165a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 135 ust. 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w L. w zakresie terminu obowiązywania tego zezwolenia. Skarżąca przywołała m.in. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2008 r., I GSK 1038/07 w którym NSA uznał, że "dokładna i jednoznaczna odpowiedź Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego w praktyce determinuje treść orzeczenia". Podzieliła także argumentację wyroków TSUE: z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194//94 CIA Security International oraz z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie C-307/13 Ivansson i inni. W ocenie Skarżącej, zgodnie z powołanym orzecznictwem na organie ciąży obowiązek odmowy zastosowania przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą 98/34. W skardze wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczony wyżej przepis dotyczy postępowania wszczynanego na żądanie strony. Z przepisu tego wynika, że w tych przypadkach, w których w trakcie badania wstępnego żądania okaże się, że wniosek wniesiony został przez osobę niebędącą stroną lub że z innych przyczyn przedmiotowe postępowanie podatkowe nie może być wszczęte, właściwy organ w formie postanowienia orzeka o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie taki stan zaistniał. Sąd przypomina, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być sytuacja, w której brak jest w przepisach podstawy do merytorycznego rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania podatkowego lub gdy wszczęciu postępowania - a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy - sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę (por.: P. Pietrasz, Komentarz do art. 165(a) ustawy - Ordynacja podatkowa [w:] J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1250; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 517/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić, gdy istnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy, czyli gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że "przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1208/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2011 r. (sygn. akt I FSK 1156/10; dostępny tamże), bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania lub charakter wtórny, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy w I lub II instancji w trybie zwykłym lub trybach nadzwyczajnych. Podzielając powyższe poglądy należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie występuje przypadek bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym. Skarżąca wniosła o udzielenie oraz zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach, udzielonego decyzją Ministra Finansów. Wniosek został złożony pod rządami u.g.h., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., zastępując ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (DZ. U. Nr 68, poz. 341 z p. zm., dalej jako ustawa z 1992 r.). Jak stanowi art. 118 u.g.h., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy tej ustawy o ile ustawa nie stanowi inaczej, ponadto - zgodnie z art. 8 u.g.h. - do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 117 ust. 1 tej ustawy udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. W myśl natomiast art. 129 ust. 1 ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Cytowany wyżej przepis wskazuje podstawę, w oparciu o którą podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach mogą prowadzić taką działalność do czasu wygaśnięcia zezwoleń. Nie oznacza to jednak, że w przypadku wszczęcia po dniu wejścia w życie u.g.h. postępowania dotyczącego takiego zezwolenia, będzie ono prowadzone na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wspomniana bowiem ustawa z 1992 r. utraciła moc na podstawie art. 144 u.g.h. Z treści cytowanego wyżej art. 118 ustawy jednoznacznie wynika, że ustawodawca zastosował zasadę stosowania nowej ustawy wprost, z wyjątkami, które wynikać będą z przepisów prawa. Konsekwentnie, podstawą rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie i zmianę udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach powinny być przepisy u.g.h., a nie przepisy ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Ustawodawca w art. 6 ust. 1 u.g.h. przewidział, że działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Nadto art. 14 ust. 1 u.g.h. określa, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, przy czym – zgodnie z art. 129 ust. 3 u.g.h. - przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu orzekającego w sprawie zadecydował organ, że postępowanie w sprawie wniosku G. Sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w L., nie mogło być wszczęte, ponieważ u.g.h. nie przewiduje możliwości udzielania zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach. Udzielenie takiego zezwolenia było możliwe jedynie na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa ta została jednak uchylona na mocy art. 144 u.g.h. Minister Finansów zasadnie więc nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, ponieważ nie mógł rozpatrzeć sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do udzielenia zezwolenia (gdyż u.g.h. nie zawiera regulacji w powyższym zakresie) i słusznie odmówił w oparciu o art. 165a w zw. z art. 6 tej ustawy, wszczęcia postępowania w sprawie. Odnosząc się do drugiego z formułowanych przez Stronę zarzutów, tj. dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w L. poprzez zmianę terminu obowiązywania Sąd wyjaśnia, że przepisy u.g.h. nie przewidują również takiej możliwości. Zgodnie bowiem z art. 135 ust. 1 u.g.h. zezwolenia dotyczące gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Z kolei w art. 51 u.g.h. ustawodawca dookreślił dopuszczalny zakres zmiany zezwolenia i z treści tego przepisu wynika w sposób oczywisty, że w zakresie tym nie mieści się zmiana wnioskowana przez Skarżącą. Stanowisko takie zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 977/13 oraz z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 369/15 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest w obowiązującej obecnie u.g.h. przepisu, na podstawie którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej. Podstawą taką nie może być art. 49 ust. 6 ustawy, który stanowi, że do wniosku o przedłużenie zezwolenia przepisy dotyczące udzielania zezwoleń stosuje się odpowiednio. Należy zauważyć, że przepis ten, z uwagi na jego miejsce w ustawie, dotyczy wyłącznie wniosku o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne oraz zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych (art. 49 ust. 2 i 5u.g.h.). Dodać trzeba, że poza możliwością jednokrotnego przedłużenia zezwoleń, o których mowa powyżej, ustawodawca nie wprowadził w ustawie o grach hazardowych innych możliwości przedłużania koncesji czy zezwoleń (zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych). Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze twierdzeń dotyczących relacji prawa krajowego i unijnego, zdaniem Sądu opierają się one na założeniu technicznego charakteru kwestionowanych przez nią przepisów i tym samym ich nieobowiązywaniu, co nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazuje, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14 nieuprawnione jest twierdzenie, iż brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej powoduje, że ustawa ta nie może być stosowana. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trafnie zatem Minister Finansów uznał, że brak podstaw do niestosowania u.g.h. Sąd zajmując stanowisko w niniejszej sprawie posiada wiedzę o prezentowanych we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych odmiennych poglądach w kwestii technicznego charakteru przepisów u.g.h., jednakże uznaje, że niezależnie od tego, czy art. 129 ust. 1 i art. 138 ust.1 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34, czy też tego charakteru nie mają, art. 6 ust. 1 oraz art. 144 u.g.h. uniemożliwiły merytoryczne rozważenie zasadności wniosku skarżącej z uwagi na brak istnienia (zarówno w chwili jego złożenia, jak i wydania zaskarżonych postanowień) przepisów prawa materialnego, które umożliwiłyby wydanie merytorycznej decyzji. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z powyższych względów skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalono.