V SA/Wa 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... listopada 2007 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z... lipca 2007 r. Nr ... Przedmiotem skargi z 15 grudnia 2007 r. wniesionej przez A. H. (powoływanego dalej jako: Strona lub Skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) z .... listopada 2007 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Zakład) z ... lipca 2007 r. nr ..., o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku Strony o umorzenie należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Strona w dniu 23 stycznia 2007 r. (data wpływu wniosku) wystąpiła do Zakładu z wnioskiem o całkowite umorzenie zaległości w opłacaniu składek na rzecz Zakładu. W uzasadnieniu wniosku podała, że do Polski przyjechała w ... r. jako uchodźca z .... Obecnie posiada kartę stałego pobytu w Polsce, prowadzi działalność gospodarczą z której osiąga dochód przeciętnie ... zł. miesięcznie. Żona Strony nie może podjąć jakiejkolwiek pracy gdyż choruje na ... oraz na .... ... córka Strony cierpi od urodzenia na ..., wymaga ciągłej opieki i leczenia. Strona nie znając biegle języka polskiego oraz nie mając wykształcenie nie ma możliwości podjęcia lepiej płatnej pracy i nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Sytuacja zdrowotna żony Strony oraz córki nie rokuje zmian na lepsze. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład decyzją z ... lipca 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku Strony o umorzenie należności z tytułu składek. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.-- w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił wysokość zadłużenia Strony z tytułu składek za okres ... w łącznej ... zł. w tym: z tytułu składek - ... zł., odsetek liczonych od dnia ...zł. oraz kosztów upomnienia - ... zł. Podał, że w dniu ... marca 2006 r. Zakład wydał decyzję nr .. r. w której odmówił umorzenia zadłużenia Strony z tytułu składek. Decyzja ta - w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu z ... maja 2006 r. Strona wniosła na powyższą decyzję Prezesa Zakładu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 listopada 2006 r., Sygn. akt III S.A/Wa 2226/06, skargę tę oddalił. Decyzja z ... maja 2006 r. stała się ostateczna a uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie stępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dalej organ orzekający stwierdził, że okoliczności faktyczne przytaczane przez Prezesa Zakładu w decyzji z ... maja 2006 r. są tożsame z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania wszczętego wnioskiem Strony z ... stycznia 2007 r. Na tej podstawie organ uznał, że sprawa wszczęta tym wnioskiem oraz sprawa zakończona decyzją z ... maja 2006 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ przyjął, że sprawa umorzenia zadłużenia Strony została już ostatecznie rozstrzygnięta merytoryczną decyzją Prezesa Zakładu i z tego względu umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Strona pismem z dnia 1 sierpnia 2007 r. złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek stwierdziła, że tożsamość spraw na którą powołał się organ zachodzi jedynie po stronie osoby wnioskodawcy, natomiast we wniosku powołała się na nowe okoliczności i dowody jak również wzrosła kwota do zapłaty wobec Zakładu o kolejny okres oraz odsetki. Sytuacja materialna rodziny Strony jest również gorsza gdyż wzrosły ceny utrzymania oraz ceny za leki. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z ... lipca 2007 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.s.u.s. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w prawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Następnie opisał dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego przez Zakład z wniosku Strony z 23 stycznia 2007 r. o umorzenie zadłużenia, w toku którego zebrane zostały kserokopie: zeznania podatkowego (PIT 28 oraz 28/A) za 2006 r., zaświadczenia o stanie zdrowia żony - M. H., opinii lekarza specjalisty o zdrowiu córki Z. H. Kopie tych dokumentów nie zostały urzędowo poświadczone za ich zgodność z oryginałem i nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, lecz została uznana przez Zakład ich treść za oświadczenie złożone przez Stronę w toku postępowania. Przypomniał, że Zakład opierając się na oświadczeniu Strony o możliwościach płatniczych stwierdził, że: Strona prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochód w wysokości ... zł. netto miesięcznie, nie posiada zaległości w innych instytucjach oraz wobec osób fizycznych a także, że żona Strony nie pracuje i pozostaje wraz z córką na utrzymaniu Strony. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu nie podzielił zaprezentowanych w nim argumentów Strony. Podkreślił, że w decyzji z ... maja 2006 r. uwzględnił wszelkie podnoszone przez dłużnika okoliczności dotyczące jego sytuacji materialnej i rodzinnej. Decyzja ta wydana została w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procedury gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 listopada 2006 r. oddalił skargę Strony wniesioną na tę decyzję. Zdaniem Prezesa Zakładu sprawa zakończona decyzją z ... maja 2006 r. oraz wszczęta wnioskiem z 23 stycznia 2007 r. są tożsame nie tylko podmiotowo, lecz również pod względem innych okoliczności kształtujących sprawę administracyjną. Dłużnik wnosi tak jak uprzednio o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, a fakt iż niemal wcale nie opłaca składek i zadłużenie wzrosło o kolejne okresy oraz o odsetki świadczy jedynie o braku jakichkolwiek zmian w tym zakresie, a nie jak twierdzi Strona o pogorszeniu możliwości płatniczych. Tożsamość sprawy administracyjnej cechuje wprawdzie identyczność podmiotowa i przedmiotowa, lecz trudno jest oczekiwać, iż stan faktyczny pozostanie w pełni identyczny nawet przez krótki okres czasu. W przypadku sprawy o umorzenie należności organ dokonuje swoistej selekcji faktów dotyczących sytuacji materialnej i zdrowotnej Strony, biorąc pod uwagę fakty mające prawną doniosłość. Dowody, które powołuje Strona dotyczą okoliczności, które już uprzednio zostały wzięte pod uwagę przez Prezesa Zakładu. Końcowo organ orzekający stwierdził, że niniejsza decyzja nie oznacza, iż odmawia się umorzenia zadłużenia z tytułu składek, gdyż wypowiada się jedynie w kwestii słuszności decyzji nr ... z ... lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania. Decyzja ostateczna może być kwestionowana tylko w sposób przewidziany dla podważenia decyzji ostatecznej w kodeksie postępowania administracyjnego i orzekanie przez Prezesa Zakładu w niniejszej decyzji o mocy prawnej wcześniejszej decyzji ostatecznej Prezesa Zakładu stanowiłoby rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie odwołania w sprawie całkowitego umorzenia należności względem ZUS. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Prezes Zakładu bezpodstawnie przyjął, że podane w sprawie okoliczności są tożsame z uprzednio już podnoszonymi. Podkreślił pogorszenie się sytuacji materialnej co spowodowane jest wzrostem kosztów utrzymania rodziny oraz wykupywanych leków dla żony i córki. W tej sytuacji zdaniem Skarżącego Prezes Zakładu powinien rozpatrzyć merytorycznie sprawę umorzenia zadłużeni a nie umarzać postępowanie. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami i rozpatrując skargę w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z ... lipca 2007 r. Obie decyzje zapadłe w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia 23 stycznia 2007 r. - zdaniem Sądu - wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a]. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do dyspozycji wskazanego przepisu bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej - władczego rozstrzygnięcia ingerującego w sferę uprawnień lub obowiązków strony. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest wydawanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. W rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., nie wystąpiła. Nie można uznać, że w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Istotne jest to, że wniosek o umorzenie należności, wszczynający kontrolowane postępowanie administracyjne pochodził od legitymowanego podmiotu (Skarżącego, będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Skarżący mógł skutecznie żądać czynności organu (rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek) ze względu na spoczywający na nim obowiązek zapłaty tych należności. Ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład posiada kompetencje do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. umarzania należności z tytułu składek. Oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia powoływanie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję na tożsamość rozpatrywanej sprawy (wszczętej wnioskiem z 23 stycznia 2007 r.) oraz sprawy (z wniosku z 23 stycznia 2006 r.) zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z ... maja 2006 r. odmawiającą Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Stwierdzenie tożsamości obu spraw ma istotne znaczenie dla ustalenia czy w sprawie nie nastąpi naruszenie rei iudicatae, jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw poza tożsamością podmiotu - Skarżącego (co w rozpatrywanej sprawie jest poza sporem) - musi dotyczyć także przedmiotu spraw, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Podkreślić należy - w oparciu o akta administracyjne sprawy (tom I ), dotyczącej uprzedniego wniosku Skarżącego - że przedmiotem ostatecznej i prawomocnej decyzji z ... maja 2006 r. była odmowa umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości ... zł. a zaległość obejmowała okres ... r. Kolejnym wnioskiem z 23 stycznia 2007 r. Skarżący wystąpił do Zakładu o umorzenie ,,całego-- obciążającego go zadłużenia w opłacaniu należności z tytułu składek, których łączna wysokość na dzień złożenia wniosku (jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) - wynosiła ... zł. i dotyczyła okresu .... Zatem łączna wysokości zadłużenia objętego żądaniem Skarżącego uległa istotnemu zwiększeniu, ponadto wydłużył się okres niepłacenia przez Skarżącego należnych składek o następne ... miesięcy. Wśród argumentów przestawianych przez Skarżącego na poparcie ostatniego wniosku o umorzenie należności - oprócz podnoszonych już wcześniej kwestii dotyczących stanu zdrowia żony oraz córki - podniesione zostały argument odnoszące się do wzrostu kosztów utrzymania rodziny oraz wykupu leków a także braku realnych perspektyw na spłatę zadłużenia wynikających z niemożności podjęcia lepiej płatnej pracy. Powyższe świadczy o braku tożsamości: podstawy faktycznej i żądania strony w omawianych sprawach. Nie było zatem podstaw- jak uczynił to organ orzekający - do przyjęcia by zachodziła tożsamość spraw i by rozpatrzenie merytoryczne sprawy z wniosku Skarżącego z 23 stycznia 2007 r. stanowiło naruszenie powagi rzeczy osadzonej objętej decyzją z ... maja 2007 r. Stwierdzić zatem należało, że obie decyzje w sprawie wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja z ... listopada 2007 r. narusza dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż utrzymała w mocy decyzję z ...lipca 2007 r. obarczoną wskazaną wadą prawną. Powyższe uchybienia mają wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego z 23 stycznia 2007 r. o umorzenie należności z tytułu składek organ zobowiązany będzie uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu w tej sprawie. W szczególności obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej oraz rozstrzygnięcia kwestii umorzenia należności w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.