V SA/Wa 2706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska -Szary, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem złożonym 14 czerwca 2007 r. S. B. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu wniosku Skarżący podał, że zaległości powstały z powodu źle prosperującej firmy, której we wrześniu 2006 r. została ogłoszona upadłość. Pozostałych zaległości nie był w stanie uregulować, ponieważ przestał pracować. Majątek, który posiadał tj. dom, samochody TIR-y zakupione z kredytu bankowego zajął komornik sądowy pod licytację. Został wraz z żoną bez dachu nad głową i środków do życia. Utrzymują się z niewielkiej emerytury żony (700 zł). W chwili obecnej jest bezrobotny zarejestrowana w urzędzie pracy. Ponadto jego zdrowie jest w nienajlepszym stanie, jest pod stałą kontrolą lekarską, ponieważ ma kłopoty z [...] i dlatego trudno mu podjąć pracę jako kierowca. Zakład decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a i 4 oraz 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74; zwanej dalej: "u.s.u.s.") odmówił Skarżącemu umorzenia należności: I. z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na: ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł; II. z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na: ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne [...] zł - które na mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek następuje w trybie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. i wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stwierdził, iż żadna z ww. przesłanek nie zachodzi w stosunku do Skarżącego. Bowiem brak jest stwierdzonej całkowitej nieściągalności zarówno przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, jak i Komornika Sądowego, a tytułu wykonawcze nie zostały zwrócone wraz z postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Ponadto istniej możliwość dochodzenia przedmiotowych zobowiązań od osób trzecich, po uprzednim przeniesieniu odpowiedzialności na mocy decyzji. Ponadto przywołał treść § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. zgodnie z którym - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład uznał, że w sprawie ww. przesłanki także nie zachodzą, gdyż z przedstawionego przez Skarżącego zaświadczenia lekarskiego nie wynika, aby stan zdrowia ograniczał podjęcie zatrudnienia. Natomiast z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, iż opłacenie zaległych składek pozbawiłoby Skarżącego i rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem złożonym 1 sierpnia 2007 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że obecnie pozostaje na wspólnym utrzymaniu z emerytury żony, która wynosi 925,07 zł brutto. Świadczenie to jest przedmiotem egzekucji sądowej, gdyż żona spłaca swoje długi z tytułu zaległości za telefon. Do wypłaty pozostaje 554,06 zł i jest to zbyt niska kwota z której można egzystować i spłacać długi. Podniósł, że jest bezrobotny, a za tytułu prowadzonej działalności gospodarczej posiada jeszcze zadłużenie w banku, które aktualnie nie spłacane z uwagi na brak środków. Prezes Zakładu (działający w imieniu organu) decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu powtórzył argumentację z decyzji z [...] lipca 2007 r. i dodatkowo stwierdził, iż wprawdzie Skarżący nie uzyskuje aktualnie dochodu, ale jego stan zdrowia nie stanowi przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, ponieważ Skarżący nie przedłożył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie przesłanek określonych ustawą nie stwarza po stronie Zakładu obowiązku umorzenia zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej 4 października 2007 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W motywach skargi Skarżący powtórzył argumentację zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że organy rentowe w trakcie postępowania nie podjęły wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie pozytywnie jego sprawy. Materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, gdyż sytuacja życiowa Skarżącego spełnia przesłanki do umorzenia należności w zakresie składek finansowanych przez płatnika. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja wydana [...] lipca 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest A. Ś.. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika Zakładu, w tym Dyrektora, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje Zakładu określają art. 66 - 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnień pracownikom Zakładu, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu jako organu. Skoro zaś art. 75 ust. 5 u.s.u.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu Zakładu jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem Zakładu działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Dyrektora Oddziału Zakładu do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 317/06). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s m.in. Zakład wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust. 1 u.s.u.s Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej - ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 lutego 2007 r. (ONSA i WSA 2007/3/61), w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji Zakładu - w imieniu, którego działał określony pracownik Zakładu (A. Ś.). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Organ winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez Skarżącego należności. Należy także przypomnieć, że zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Należy również wskazać, iż prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie organy rentowe nie dokonały analizy wysokości osiąganych dochodów w kontekście wydatków Skarżącego. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.