V SA/Wa 2709/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 24 września 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: I. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), Oś priorytetowa 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1. "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" pod tytułem "[...].". Pismem z [...] marca 2010 r. PARP poinformowała Spółkę, iż zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację ww. projektu, gdyż projekt ten nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. PARP uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż projekt nie spełnił następujących kryteriów: zgodności z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG (kryterium 1); projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług (kryterium 3); planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium 6); środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium 7); projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium 8); wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (kryterium 9). Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie w dniu [...] marca 2010 r. Spółka złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. Spółka została poinformowana o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Od powyższego negatywnego rozpatrzenia protestu Spółka wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o ponowne sprawdzenie zgodności wniosku z kryteriami oceny merytorycznej. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] czerwca 2010 r. poinformował Spółkę, iż protest został rozpatrzony w sposób nieprawidłowy, w związku z czym zasadne jest skierowanie wniosku do ponownej oceny. W uzasadnieniu pisma wskazano m.in, że negatywny wynik oceny spełnienia kryterium 6 nie został należycie uzasadniony. Ograniczenie uzasadnienia do stwierdzenia, że "Wnioskodawca nie uzasadnił szczegółowo wielu wydatków" nie pozwala stwierdzić, jakie konkretnie uchybienia w sposobie ich prezentacji spowodowały negatywną ocenę. Brak informacji o przesłankach negatywnej oceny powoduje, że ani sam wnioskodawca w ramach procedury odwoławczej, ani Instytucja Pośrednicząca (MSWiA) rozpatrując odwołanie nie mogą rzetelnie odnieść się do jej wyników. W przypadku pozytywnego wyniku oceny kryterium 6 Instytucja Pośrednicząca zarekomendowała powtórzenie oceny również w zakresie kryterium 7. W zakresie kryterium 8 wskazano, że stwierdzenie, iż "odniesienie się przy prezentacji poszczególnych wydatków do opisu znajdującego się w innej części wniosku uniemożliwia pełną analizę wydatków i utrudnia czytelność harmonogramu" jest dyskusyjne, zwłaszcza ze wnioskodawca dochował tu staranności, precyzyjne wskazując odpowiednie punkty wniosku, powiązane z danymi umieszczonymi w tabeli. Zauważono przy tym, że wnioskodawca uwzględnił w ujęciu tabelarycznym minimalny zakres informacji przewidziany w Instrukcji wypełniania wniosku. Pismem z [...] września 2010 r. PARP poinformowała skarżącą Spółkę, iż zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu. Wskazano, iż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Odnosząc się do kryterium 6 podniesiono, iż pierwszy z oceniających wskazał na brak przybliżonej kalkulacji i metodologii oszacowania planowanych zakupów: wyposażenia biura i zakupu licencji na oprogramowanie dla projektu. W przypadku zakupu licencji na oprogramowanie nie wskazano o jakie konkretnie licencje chodzi i co stanowi komplet oprogramowania dla projektu. Oceniający zaznaczył, iż brak jest informacji na temat sposobu szacowania wymienionych w pkt. 18 wniosku wydatków. Drugi z oceniających wyjaśnił, iż wnioskodawca nie wskazał na przykład szacunkowej ilości reklam, które zamierza zamieścić w Internecie, w mediach drukowanych czy na bilbordach. Nie wyjaśnił z jaką częstotliwością i do ilu potencjalnych klientów zamierza rozesłać mailing branżowy, ile pieniędzy zamierza wydać na telemarketing, w ilu targach planuje wziąć udział. Odnosząc się do kryterium 7 stwierdzono, iż wnioskodawca nie dokonał wymaganego instrukcją uszczegółowienia wydatków. W konsekwencji niemożliwa jest ocena ich zasadności i niezbędności w projekcie. Drugi z oceniających wyjaśnił, iż wnioskodawca nie przedstawił precyzyjnej metodologii oszacowania przyjętych wielkości wydatków, wobec czego trudno jest stwierdzić, ile dóbr zamierza kupić wnioskodawca, oraz czy założona wysokość poszczególnych wydatków nie została bezzasadnie zawyżona. W zakresie kryterium 8 pierwszy z oceniających projekt stwierdził, iż ewidentny brak szczegółowego opisu i precyzyjnego wskazania środków trwałych, urządzeń i wartości niematerialnych będących przedmiotem przedsięwzięcia oraz tego jakie wydatki dla promocji projektu stanowić będą koszty kwalifikowalne uniemożliwia uznanie tego kryterium. Drugi z oceniających uznał, iż brak doprecyzowania ilościowego oraz wartościowego poszczególnych wydatków, w szczególności związanych z promocją projektu w wysokości [...] zł skutkuje negatywną oceną kryterium i uniemożliwia pełną analizę wydatków przewidzianych w projekcie. Od powyższego pisma I. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, iż przy ponownej ocenie projektu nie wzięto pod uwagę uzasadnień przedstawionych przez MSWiA w piśmie z [...] czerwca 2010 r. W ocenie skarżącej Instytucja Pośrednicząca uznała, iż kryteria 7 i 8 zostały spełnione. Ponadto, nie wzięto pod uwagę stwierdzenia sprowadzającego się do konkluzji, iż zwrócenie się do wnioskodawcy o wyjaśnienie mogłoby mieć wpływ na wynik oceny w zakresie kryterium 6 i w toku ponownej oceny nie zwrócono się do wnioskodawcy o niezbędne wyjaśnienia. Instytucja oceniająca projekt nie ustosunkowała się ponadto do wszystkich zarzutów przedstawionych przez MSWiA w piśmie kierującym projekt do ponownej oceny. Spółka zarzuciła również, iż nie otrzymała żadnego pisma informującego o przewidywanym terminie dokonania ponownej oceny wniosku. Wskazano, iż w uzasadnieniu decyzji odnośnie niespełnienia kryterium 6 stwierdzono konieczność znacznie bardziej szczegółowego rozpisania wydatków związanych z promocją projektu, co stanowi nieuprawnione rozszerzenie zapisów zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. W ocenie Spółki, treści zawarte w piśmie z [...] września 2010 r. odnośnie analizy spełnienia poszczególnych kryteriów skłaniają do stwierdzenia, iż eksperci uczestniczący w ocenie wniosku nie posiadają specjalistycznej wiedzy i umiejętności związanych z aspektami biznesowymi wdrażania e-usług, w szczególności w kwestii promocji e-usług. W uzupełnieniu skargi z 3 lutego 2011 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.", który mówi, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie A.P., Prezes P. Fundacji Rozwoju Regionalnego podpisał się zarówno pod pismem z [...] kwietnia 2010 r., stanowiącym negatywne rozpatrzenie protestu, jak i pod pismem z [...] września 2010 r., stanowiącym informacje o wynikach ponownej oceny wniosku. W ocenie skarżącej, ponowna ocena wniosku, która nastąpiła w wyniku przejścia procedury odwoławczej, wyczerpuje definicję "jakiegokolwiek etapu dokonywania czynności związanych z określonym projektem, w tym bycia zaangażowanym w ocenę. W dniu 10 stycznia 2011 r. PARP złożyła do akt sprawy odpowiedź na skargę, w której wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie PARP, na które skarga została wniesiona w trybie u.z.p.p.r. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r, ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Instytucji Pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, z późn. zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego). Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez PARP na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest "Instrukcja wypełnienia wniosku od dofinansowanie", która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku. W zakresie zasad ogólnych należy wskazać na następujące istotne zapisy: Regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż "Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia." (str. 1 Instrukcji) oraz "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej" (str. 2 Instrukcji). Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on trzech kryteriów merytorycznych: planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium 6); środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium 7); projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium 8). W pierwszej kolejności należy zatem ustosunkować się do zarzutu niespełnienia kryterium "planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" (kryterium 6). W zakresie powyższego kryterium w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013 wskazano m.in, iż nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Z kolei w Instrukcji wypełniania wniosku wskazano na konieczność przedstawienia w uzasadnieniu wniosku w pkt. 18c szczegółowych informacji w zakresie efektywności kosztowej projektu na którą składają się m.in. uzasadnienie wysokości (sposobu oszacowania) poszczególnych wydatków. Zaznaczono przy tym, iż wydatkowanie powinno być skojarzone również z określonymi rezultatami (np. wydatki na promocję – z pozyskaniem określonej liczby stałych klientów). Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskodawca nie dokonał należytego uzasadnienia wydatków na zakup wyposażenia biura, promocję projektu oraz zakup licencji na oprogramowanie dla projektu. Wnioskodawca nie zawarł bowiem obligatoryjnych informacji na temat sposobu szacowania powyższych wydatków. W zakresie wydatków na promocję projektu nie wskazano sposobu szacowania wydatków na poszczególne planowane działania takie jak: targi budowlane, mailing branżowy, reklama w Internecie, mediach drukowanych i na bilbordach. Z uregulowań zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013 wynika, że w przypadku środków trwałych należy określić, jakie konkretnie urządzenia będą przedmiotem zakupu. Wnioskodawca nie podał jednak przybliżonej kalkulacji i metodologii oszacowania przyjętej dla wielkości planowanych zakupów w postaci kompletu mebli biurowych, sprzętów i urządzeń na potrzeby otwieranego biura projektu, wobec czego trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie środki będą przedmiotem zakupu. Również w przypadku zakupu licencji na oprogramowanie dla projektu nie wskazano jakie konkretnie licencje stanowią komplet oprogramowania dla projektu. W ocenie Sądu, w kontekście powołanych regulacji, za zasadne uznać należy stanowisko organu, iż nieprawidłowość wniosku polega na braku precyzyjnego uzasadnienia wysokości (sposobu oszacowania) zakwestionowanych wydatków, w sposób umożliwiający jednoznaczną ocenę czy spełniają one warunki kwalifikowalności. Konsekwencją prawidłowego stwierdzenia przez podmiot dokonujący oceny wniosku, że projekt nie spełnia kryterium 6 na skutek braku szacunkowych wysokości wydatków, musiało być uznanie, iż nie jest możliwe dokonanie prawidłowej weryfikacji czy poszczególne wydatki nie zostały w sposób znaczący przeszacowane, jak również czy będą wykorzystywane zgodnie z najkorzystniejszą relacją nakładów do rezultatów. Brak doprecyzowania ilościowego oraz wartościowego zakwestionowanych wydatków skutkuje ponadto negatywną oceną kryterium 8 z uwagi na brak możliwości pełnej analizy wydatków przewidzianych w projekcie. Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut naruszenie art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., który stanowi, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Należy zauważyć, iż w Procedurze odwoławczej w ramach systemu realizacji PO IG przyjęto, że środkami odwoławczymi od oceny projektów są protest i odwołanie (§ 3 ust. 2). W wypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania, Instytucja rozpatrująca odwołanie kieruje projekt do ponownej oceny właściwej jednostki odpowiedzialnej za ocenę projektów (§ 17 ust. 2 Procedury odwoławczej). Wyniki ponownej oceny projektu są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG (§ 18 ust. 1 lit. a). Procedura odwoławcza na tym poziomie, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania – ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu (§ 18 ust. 1 lit. b). Z powołanych regulacji wynika, że ponowna merytoryczna ocena projektu, chociaż kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu, nie jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Ponowna ocena projektu stanowi bowiem efekt uwzględnienia, przysługującego wnioskodawcy środka zaskarżenia w postaci protestu lub odwołania, ale sama nim nie jest (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1368/10, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konsekwencją przyjęcia, że ponowna ocena projektu nie stanowi rozpatrywania środka odwoławczego jest stwierdzenie, iż podejmowanie czynności związanych z tą oceną, przez A.P., Prezesa P. Fundacji Rozwoju Regionalnego, który podpisał się pod pismem z [...] kwietnia 2010 r. stanowiącym negatywne rozpatrzenie protestu, nie stanowi naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku, zarzucająca skarżącej Spółce niespełnienie kryteriów merytorycznych, wymienionych w rozstrzygnięciu o negatywnym wyniku ponownie przeprowadzonej oceny projektu, nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko PARP i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.