V SA/Wa 2710/15

Referendarz sądowy Anna Nasiłowska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Powiat O., dalej: "Skarżący" albo "Powiat" wystąpił z wnioskiem, sporządzonym na urzędowym formularzu PPPr, o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. W oświadczeniu o majątku i dochodach wskazano, iż Powiat posiada środki trwałe o wartości [...] zł, a w ostatnim roku obrotowym osiągnął zysk w wysokości [...] zł. Skarżący wskazał, iż posiada rachunek bankowy, ze stanem konta [...] zł, równocześnie wyjaśniając, że zgromadzone środki pieniężne oraz środki na rachunkach bankowych jednostek organizacyjnych Powiatu (których wysokości nie wskazano) nie zabezpieczają potrzeb niezbędnych do spłaty zobowiązań Powiatu na początku miesiąca (np. wynagrodzenia oświaty, ZUS). Skarżący wskazał, że w dniu 30.06.2015 r. jego zadłużenie wyniosło [...] zł. Stwierdził również, że zaplanowane dochody majątkowe w wysokości [...] zł nie zostaną osiągnięte w 2015 r. z uwagi na brak chętnych do nabycia mienia Powiatu, a w konsekwencji Powiat będzie zmuszony do zaciągnięcia w bieżącym roku kredytu na zadania inwestycyjne w granicach [...] zł. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Skarżący w 2012 r. przekształcił ZP ZOZ w spółkę prawa handlowego i w związku z tym przekształceniem, przejął długi szpitala w kwocie [...] zł oraz dokonał konwersji zadłużenia szpitala wobec Powiatu O. (powstałego w wyniku spłaty wcześniej poręczonych przez powiat kredytów) na udziały w spółce w kwocie [...] zł. Obecnie szpital znów znalazł się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i w celu dalszego funkcjonowania, Powiat zmuszony był go dokapitalizować. Z podanych wyżej powodów, również w uchwale budżetowej na 2015 r. nie została zaplanowana kwota ewentualnego zwrotu subwencji zakwestionowanej przez Urząd Kontroli Skarbowej. Zaplanowane w 2014 r. dochody ze sprzedaży mienia w wysokości [...] zł zostały zrealizowane w 2,67% [...]zł) z uwagi na brak zainteresowanych nabywców. Powiat O. za 2014r., ze względu na bardzo wysokie zadłużenie i związane z tym wysokie obciążenie budżetu związane z obsługą długu, stanowiącą w 2014 r. kwotę [...] zł, nie spełnił warunków art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 855 ze zm.). Oznacza to, że Powiat zmuszony jest do prowadzenia bardzo surowej polityki oszczędnościowej i ograniczenia wydatków do minimum. Zarządzeniem z dnia 16 lipca 2015 r. wezwano Powiat O. do złożenia kopii uchwały budżetowej na rok 2015. W odpowiedzi Powiat nadesłał wskazaną uchwałę. Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że strona wnosząca do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki obowiązana jest do uiszczenia kosztów sądowych. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") – strona ponosi koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. W myśl art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Określenie "gdy wykaże" oznacza, że to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej go do skorzystania z prawa pomocy. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez wnioskodawcę. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Zatem, jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej została znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania posiadanych zgodnie z zaplanowanymi celami, dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej powiatu, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale budżetowej z dnia 29 stycznia 2015 r. ustalono rezerwę ogólną w kwocie 350.000 zł oraz rezerwę celową z przeznaczeniem na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości [...]zł. Wskazać także trzeba, iż Powiat posiadał na dzień 9 lipca 2015 r. środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym w wysokości [...]zł. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, by Skarżący był pozbawiony możliwości wygospodarowania kwoty 4.548 zł na pokrycie wpisu sądowego w niniejszej sprawie. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, co podniesiono wyżej, iż prawo pomocy może być udzielone jednostkom organizacyjnym w sytuacji, w której są one pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, a nie w sytuacji, gdy środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na spłatę innych zobowiązań. W niniejszej sprawie Powiat nie wyjaśnił na co przeznaczone zostały środki z rezerwy ogólnej, a nadto nie wyjaśnił powodów dla których nie zaplanował w roku budżetowym 2015 wydatków z tytułu wpisów sądowych, tym bardziej, że uchwała budżetowa została już uchwalona po wydaniu decyzji orzekającej zwrot do budżetu państwa oświatowej subwencji ogólnej. Taką postawę uznać należy za niezasługującą na uwzględnienie, w szczególności wobec innych jednostek samorządu terytorialnego, które wydatki takie uwzględniają. W orzecznictwie przyjmuje się, że niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem Skarżącego i przyznaniem prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Jednostka samorządowa nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe pozwalające na jej uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 9/12). Ustosunkowując się do podniesionych przez Powiat argumentów, które mają przemawiać za uwzględnieniem wniosku, podnieść należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie w świetle przesłanek, jakimi należy się kierować przy korzystaniu z nadzwyczajnej instytucji prawa pomocy. W tym zakresie wskazać należy, iż Powiat w sposób bardziej priorytetowy traktuje inne wydatki niż obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, próbując przerzucić na Skarb Państwa jego koszty. Wskazać w tym miejscu warto, iż w orzecznictwie utrwalony jest także pogląd zgodnie z którym, instytucja prawa pomocy ma charakter wyjątkowy z tego przede wszystkim względu, iż wiąże się z przeniesieniem ciężaru ponoszenia wydatków w indywidualnej sprawie sądowej na współobywateli, bowiem to z ich środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia z obowiązku ich ponoszenia. W konsekwencji – w razie nie wykazania omawianego uprawnienia – próbę przeniesienia ciężaru dotyczącego wnioskodawcy na Skarb Państwa należy oceniać negatywnie (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r. o sygn. akt II GZ 112/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1132/14). Niezależnie od powyższego, przypomnieć również trzeba, iż kwestia zastosowania wyjątkowej instytucji, jaką jest prawo pomocy, w odniesieniu do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych była już wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 201/11, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu. Przyznanie prawa pomocy osobie prawnej nie ma charakteru obowiązkowego nawet w przypadku spełnienia przez nią przesłanek ustawowych (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 21/10). Z wyłożonych względów, na podstawie art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.