V SA/Wa 2720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi datowanej 6 października 2007 r. wniesionej przez A.N. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] lutego 2006 r. przez A.N., decyzją z [...] marca 2006 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). ZUS stwierdził również, iż zebrane w sprawie dowody nie przemawiają także za umorzeniem należności z tytułu składek, w trybie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. Ustalono bowiem, że wnioskodawca jest na utrzymaniu rodziców, wraz z którymi mieszka i nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o umorzenie należności. Powyższe uzasadnił tym, iż w 2004 i 2005 r. nie uzyskał żadnego przychodu, tylko stratę z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Od [...] stycznia 2006 r. jest bez pracy i środków do życia. Podniósł, że nie jest wstanie uiścić należności, ponieważ pozostaje na utrzymaniu rodziców. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, iż dokonał ponownej analizy dowodów stwierdzając, że nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie. Tym samym stanowisko wyrażone w decyzji z [...] marca 2006 r. pozostaje aktualne. Następnie zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. Wyrokiem z 16 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2068/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał m. in., iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto za niewystarczające, z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej, Sąd uznał zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji jedynie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Podkreślono, że w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu nie odniósł się także do okoliczności powoływanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważył, iż wydając zaskarżoną decyzję, organ nie dokonał analizy przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., co stanowiło naruszenie art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071). Następnie decyzją z [...] września 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały: przepis art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1 i ust. 3a, art. 32 oraz art. 127 § 3 i 138 § 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/W ponownie rozpatrzono wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2006 r. Organ odwoławczy, powołując treść art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, iż w przypadku zainteresowanego nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, będących podstawą do umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto w stosunku do zainteresowanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P.S. Zdaniem Prezesa Zakładu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również aby wyczerpane zostały przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając powyższe organ wskazał, iż wnioskodawca pozostaje w okresie aktywności zawodowej i nie orzeczono w stosunku do niego niezdolności do pracy, a zatem w każdej chwili może podjąć pracę, co poprawi jego sytuację finansową i umożliwi spłatę zadłużenia. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma uznaniowy charakter, co oznacza, iż nawet w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności, czy też przesłanek określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, organ może odmówić umorzenia należności. Pismem datowanym 6 października 2007 r. skarżący - A.N. - zwrócił się ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r. Wyjaśnił, iż w 2006 r. ze względów zdrowotnych, musiał zrezygnować z prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał, iż w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] grudnia 2004 r. przebywał na rencie. Obecnie nie otrzymuje już świadczenia rentowego, nie ma też pracy i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Ze względu na przebyte operacje ([...]) nie może znaleźć pracy. Zaznaczył, iż w 2003 r. miał wypadek podczas, którego złamał nogę i którego skutki odczuwa do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych ani ich pochodnych. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga - aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione - zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja z dnia [...] września 2007 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2068/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Organ zobowiązany był zatem do ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego decyzję z [...] maja 2006 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, to należało uznać, iż ww. środek odwoławczy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2006 r. pozostał nierozpoznany. Jak bowiem wynika z treści decyzji z [...] września 2007 r. Prezes Zakładu po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. odmówił umorzenia należności. Podkreślić zatem należy, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nieprawidłowo rozpatrzył ponownie wniosek o umorzenie należności z [...] lutego 2006 r., inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie. Wniosek ten został już bowiem uprzednio rozpatrzony decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie umorzenia należności, a decyzja ta nie została uchylona rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r. Jak to już wyżej zaznaczono z obrotu prawnego wyeliminowano tylko i wyłącznie decyzję organu II instancji, tj. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. W powyższej sytuacji Prezes Zakładu obowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2006 r., nie zaś do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. inicjującego postępowanie administracyjne. Rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności byłoby uzasadnione gdyby WSA wyrokiem z 16 listopada 2006 r. uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję z [...] maja 2006 r. lecz także decyzję organu I instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto nawet w przypadku uchylenia decyzji zarówno Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i Prezesa Zakładu, ponowne rozpatrzenie wniosku wszczynającego postępowanie nie mogłoby nastąpić w oparciu o art. 138 k.p.a., przewiduje on bowiem rozstrzygnięcia, które mogą być wydane tylko i wyłącznie przez organ II instancji rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak bowiem wynika z treści art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r. [Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071]), chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi również art. 127 § 3 k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sprawie niniejszej - wniosku z [...] kwietnia 2006 r., obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Odnosząc się do treści sentencji zaskarżonej decyzji podkreślić należy, iż niedopuszczalne jest takie jej sformułowanie - "odmawia umorzenia należności" - które sugeruje, iż jest to rozstrzygnięcie organu I instancji i jednoczesne powołanie podstawy prawnej - art. 138 § 1 k.p.a. - mającej zastosowanie tylko i wyłącznie na etapie rozstrzygania przez organ odwoławczy. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Prezes Zakładu nie wypowiedział się zatem co do decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani też jej nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.