V SA/Wa 273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na decyzję P. Z.U. S. w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie : kontynuowanie czynności kontrolnych p o s t a n a w i a Odrzucić skargę A. F. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 14 stycznia 2016 r. na postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wskazać należy, iż zaskarżone do Sądu postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. wydane zostało w trybie przepisu art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.d.g."). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust.1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie treść uchwały odnosi się wprost do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, jednakże analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż kontroli sądów administracyjnych nie podlegają orzeczenia wydawane w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., w tym zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oparte na art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanej uchwały wyraźnie wskazał, że Rozdział 5 u.s.d.g., zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej: "k.p.a."). Przepisy tego rozdziału regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Oznacza to, że określone formy rozpatrzenia sprzeciwu oraz przyznane na to postanowienie prawo zażalenia, nie są zaliczone do postępowania administracyjnego i nie wynikają z regulacji materialnoprawnej, wyznaczanymi uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Wynika to jedynie z pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Odwołanie się w art. 84c ust. 16 do wąskiego zakresu stosowania k.p.a. w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie nie powoduje zaliczenia postępowania z ust. 9 i 10 tego przepisu do postępowania administracyjnego. W związku z tym, że właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wyznaczana jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., to właściwość sądu administracyjnego regulowana jest ustawami materialnoprawnymi przyjmującymi formę postanowienia. Dopiero wynik kontroli może spowodować wydanie rozstrzygnięcia kształtujące uprawnienia lub obowiązki podlegające zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1277/14, odwołanie się przez sąd do zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. jest w pełni uzasadnione. Ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Treść tego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że żaden skład orzekający (jakiegokolwiek sądu administracyjnego) nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. W związku z powyższym uznać należy, że powołanie się na uchwałę i wskazanie na związanie wyrażonym w niej poglądem nie stanowi naruszenia tego przepisu. Do naruszenia art. 269 § 1 doszłoby wówczas, gdyby sąd wyraził stanowisko odmienne od tego, które zostało przedstawione w powołanej uchwale (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż w postanowieniu, o którym mowa w art. w art. 84 c ust. 10 u.s.d.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przepisów art. 84c u.s.d.g. można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84 c ust. 10 u.s.d.g. wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Takie ujmowanie właściwości sądu administracyjnego wynika też pośrednio z regulacji art. 81 ust. 3 u.s.d.g., który stanowi, że przedsiębiorca dokonuje wpisu w książce kontroli informującego o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny. Wskazać też należy na regulację prawa do odszkodowania. Według art. 77 u.s.d.g. przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przysługuje odszkodowanie (ust. 4). Dochodzenie roszczenia, o którym mowa w ust. 4, następuje na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach (ust. 5). W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, nie podlega w kontroli sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 263/16). Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.