V SA/Wa 274/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej; oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca lub strona) jest decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT lub organ) z [...] listopada 2013r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] marca 2013r., [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Przewodniczącego KRRiT z [...] marca 2011r., nr [...] o rozłożeniu na raty opłaty dotyczącej zmiany koncesji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. [...] (obecnie Sp. z o.o.) w [...] uzyskała w dniu [...] sierpnia 2010 r. koncesję nr [...], na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]". Koncesja została zmieniona (rozszerzona o przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w sygnale multipleksu drugiego) decyzją Przewodniczącego KRRiT z [...] grudnia 2010r., nr [...]. W decyzji ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 10.380.000 zł. Pismem z [...] stycznia 2011 r. strona złożyła wniosek o rozłożenie na raty ustalonej w decyzji Przewodniczącego KRRiT z [...] grudnia 2010r. opłaty za zmianę (rozszerzenie) koncesji. Decyzją Przewodniczącego KRRiT z [...] marca 2011r., nr [...] rozłożono opłatę na 3 raty. Decyzją Przewodniczącego KRRiT z [...] września 2011r., nr [...] uprawnienia z koncesji z [...] sierpnia 2010 r. przysługujące [...] przeszły na [...]. W dniu [...] września 2012 r. (data nadania) skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej rozłożenia na raty opłaty wynikającej z decyzji z [...] marca 2011 r. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz "wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w której organ postanawia nie rozkładać kwoty 82 zł, wynikającej z decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z [...] grudnia 2010r na raty". Decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...] Przewodniczący KRRiT odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2011 r. o rozłożeniu na raty opłaty dotyczącej zmiany koncesji. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] kwietnia 2013 r. Przewodniczący KRRiT zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2013r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2013r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślono, że strona zarzuca, iż organ obowiązują przepisy art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 672, dalej: "u.s.d.g.") zgodnie z którym: "Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej". Organ przypomniał, że zgodnie z art. 40b ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U z 2011r., nr 43, poz. 226 ze zm., dalej: "u.r.t.") do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Również art. 4 pkt 11 i 27 u.r.t. odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań u.s.d.g. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 u.s.d.g. w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg, jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków w trybie art. 36 u.r.t. liczba przedsiębiorców pozostaje większa niż liczba koncesji. W związku z tym należy uznać, iż tylko w zakresie, w którym u.r.t. odsyła do u.s.g.d. lub odwrotnie Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów u.s.d.g. Zatem z ocenie organu w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 u.s.d.g. Sam również art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach. Organ nie zgodził się także z poglądem strony wskazującym, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na niezastosowanie przepisów o opłacie skarbowej i błędne zastosowanie nowych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji, tj. art. 40 u.r.t. w obecnym brzmieniu oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Przewodniczący KRRiT wskazał bowiem, że wyżej wymienione przepisy nie są podstawą ani zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT z [...] marca 2013r. Nr [...], ani decyzji Przewodniczącego KRRiT z [...] marca 2011r., Nr [...]. Wyjaśniono również, iż argumenty przytoczone przez skarżącą co do stosowania ustawy o opłacie skarbowej nie znajdują potwierdzenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 9/09 (Dz. U. z 2011 r., Nr 160, poz. 963), w którym uznano, że "w przypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 nr 173 poz. 1807 z późn. zm.) – o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej – za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.d.g. pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635, ze zm., dalej: "ustawa o opłacie skarbowej"). Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t". W związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 u.r.t., zdaniem organu należy uznać, iż kwestię opłaty za udzielenie koncesji mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Odnośnie reguł intertemporalnych wskazano, że NSA w uchwale z dnia [...] kwietnia 2006 r. w wydanej sprawie o sygn. akt I OPS 1/06 uznał, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku należy stwierdzić, iż w związku z faktem, iż decyzja nr [...] z [...] marca 2011 r. była decyzją konstytutywną to również decyzja Nr [...] z [...] marca 2013 r. wydana w wyniku wznowienia i odmawiająca uchylenia ww. decyzji należy również do tej grupy decyzji. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w momencie wydania stosownej decyzji. Taka teza wynika również z faktu, iż "istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzją, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania" (wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84). [...] Sp. z o.o. zaskarżyła decyzję Przewodniczącego KRRiT z [...] listopada 2013 r. w całości oraz poprzedzającą decyzję tego organu z [...] marca 2013 r. również w całości zarzucając tym decyzjom: • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) niezastosowanie art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, które są podstawą do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego; 2) niezastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 u.r.t. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r. (sygn. P 9/09) a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r., które są podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji, 3) niezastosowanie przepisów: art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c), oraz Załącznika, część III, pkt. 44, ppkt. 2) ustawy o opłacie skarbowej, które są podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł; 4) błędne zastosowanie przepisów art. 40 u.r.t. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r.) oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych w sytuacji gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane w sprawie niniejszej. • naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 35 ustawy z dnia14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), 2) brak zastosowania art. 11 u.s.d.g., który w świetle wyroków NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. II GSK 1167/12 oraz II GSK 1168/12) mają zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach przedsiębiorców (chyba że przepis szczególny wyraźnie wyłącza ich stosowanie), 3) niezastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 u.r.t. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. P 9/09) a przed dniem 20 listopada 2012 r., -które są podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a., wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego), według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Punktem wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie jest wskazanie tego czego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania złożony przez stronę skarżącą. Wnioskiem z [...] września 2012 r. [...] Sp. z o.o. w [...] zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o rozłożeniu na raty ustalonej (na podstawie innego rozstrzygnięcia) opłaty za zmianę tejże koncesji. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie jest natomiast sprawa dotycząca ustalenia opłaty za zmianę udzielonej uprzednio koncesji. Powyższe ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że decyzja Przewodniczącego KRRiT z [...] marca 2011 r. nr [...] o rozłożeniu na raty opłaty za zmianę (rozszerzenie) koncesji została wydana w oparciu o art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2011, nr 43 poz. 226) w związku z art. 67a § 1 pkt 1, art. 67b § 1 pkt 2 i art. 57 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.). W podstawie prawnej wyżej wymienionego rozstrzygnięcia nie przywołano jednak art. 40 ust. 1 u.r.t., albowiem przepis ten nie był ani też nie mógł być podstawą rozłożenia na raty ustalonej w innym postępowaniu opłaty koncesyjnej. Był natomiast podstawą pobrania takiej opłaty. Oznacza to, iż zarzut jego naruszenia w taki sposób jaki sugeruje to skarga nie jest zasadny. Oceny tego zarzutu nie zmienia powoływany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. P9/09. Trybunał nie stwierdził poza tym niekonstytucyjności art. 40 ust. 1 u.r.t. Uznał natomiast za niezgodny z konstytucją art. 40 ust. 2 u.r.t., oraz rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U., nr 12 poz. 153 ze zm.). Ani jednak art. 40 ust. 2 u.r.t., ani przepisy ww. rozporządzenia nie były podstawą rozstrzygnięcia, które skarżąca chciałaby wzruszyć w ramach postępowania wznowionego. Chociażby więc tylko z tego powodu nie można zgodzić się ze skarżącą jakoby w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez organ przepisów ww. rozporządzenia i to niezależnie od tego czy chodzi o jego starą wersję (obowiązującą przed wyrokiem TK z dnia 19 lipca 2011 r.) czy też nową. W związku z tym o czym wyżej mowa rozważania skarżącej spółki dotyczące naruszenia art. 40 u.r.t. jak i przepisów ww. rozporządzenia nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. W powyższym kontekście bezzasadne są także zarzuty naruszenia art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP. Obowiązkiem organu była bowiem ocena tylko tego czy istniały podstawy wzruszenia decyzji rozkładającej na raty opłatę za zmianę (rozszerzenie) koncesji i czy przepisy będące podstawą jej wydania były niezgodne z konstytucją. Nie chodziło natomiast o to czy decyzja o ustaleniu takiej opłaty była wydana w oparciu o przepisy prawa, które później uznano za niekonstytucyjne. Sąd nie zgadza się z zarzutem naruszenia przez organ art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie sądu do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję przewidzianej w art. 40 ust. 1 u.r.t. nie ma zastosowania ust. 9 art. 11 u.s.d.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że w myśl art. 40b u.r.t. tylko rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz.97 ze zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej". Zmiana ta wskazuje, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znalazły tylko ograniczone bo ściśle określone zastosowanie w ramach regulacji jakie zawiera ustawa o radiofonii i telewizji (tak też NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11). W powyższym wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że: "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów- ustawy radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., zgodnie z którym działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 u.s.d.g., również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Odnosząc się natomiast do przywołanych przez skarżącą wyroków NSA z 5 grudnia 2013r., to należy zauważyć, że zapadły one w odmiennym stanie faktycznym (kwestia przyznania dopłat do kosztów usługi powszechnej) oraz prawnym. Podstawą prawną orzeczeń sądu II instancji były bowiem przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, a nie ustawy o radiofonii i telewizji. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W ocenie sądu nie może zyskać aprobaty także ten zarzut skarżącej, który dotyczy niezastosowania przez organ przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, oraz części III pkt 44 ppkt 2 ustawy o opłacie skarbowej. Przedmiotem wznowionego postępowania nie była bowiem decyzja mocą której określono wysokość oraz podstawę naliczenia opłaty za zmianę koncesji, ale decyzja którą rozłożono na raty opłaty za zmianę koncesji uprzednio uzyskanej. Co do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a. to nie został on należycie uzasadniony. Jego istotą jest jednak uznanie przez skarżącą, iż sprawa była prowadzona w sposób długotrwały a zarazem przewlekły. Odnosząc się do tej kwestii przywołać jednak należy stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę (k. 8) podnosi, że skarga strony na bezczynność organu w sprawie doręczenia decyzji, została postanowieniem tut. sądu odrzucona (sprawa o sygn. akt VI SAB/Wa 21/13). Powyższe potwierdza również baza orzeczeń sądów administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl), z której wynika, że powyższe postanowienie z [...] lipca 2013r. jest prawomocne. Baza ta stanowi okoliczność powszechnie znaną, notorium, natomiast Spółce jest to okoliczność znana z natury rzeczy. Reasumując sąd stwierdza, że skarga mimo obszerności podnoszonych zarzutów podlega oddaleniu. Sąd nie uznaje bowiem za zasadne zarzuty w niej podniesione. Podziela natomiast stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, oraz argumentację tamże przywołaną. Jeśli chodzi o wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który złożony został na rozprawie w dniu [...] lipca 2014 r. to sąd nie uwzględnił go, albowiem podstawa w nim wskazana nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, ale jedynie stwarza taką możliwość (sąd może zawiesić postępowanie...). Poza tym z akt sądowych wynika, że w sprawie toczy się postępowanie dotyczące m.in. ustalenia opłaty za zmianę koncesji i jeżeli postępowanie to zakończyłoby się pomyślnie dla skarżącej to oczywistym jest, że decyzja o rozłożeniu na raty tej opłaty stałaby się bezprzedmiotowa i to niezależnie od tego czy postępowanie w sprawie niniejszej zostałoby zawieszone czy też nie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.