V SA/Wa 2758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.) Sędziowie: WSA Michał Sowiński WSA Tomasz Zawiślak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J. Z. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "organ", "Zakład" lub "ZUS") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia - w łącznej kwocie 44.706,71 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. zawartym w odwołaniu od decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] J. Z. zwrócił się do organu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca powołał się na treść art. 46 ust. 1 powołanej wyżej ustawy twierdząc, iż treść tego przepisu wskazuje na konieczność uiszczania składek tylko w przypadku uzyskiwania przychodu. Podniósł, iż w dniu [...] marca 1991 r. poręczył kredyt osobie, która po dwóch latach zmarła, a bank obarczył go spłatą kredytu, pomimo istnienia jeszcze trzech innych poręczycieli. Zauważył, iż bank nie zażądał zgody żony skarżącego na poręczenie kredytu, który przekraczał zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Stwierdził, iż żona nie udzieliłaby takiej zgody, a skarżący tym samym nie byłby obciążony koniecznością spłaty kredytu. Dalej oświadczył, iż był oszukiwany przez nieuczciwych kontrahentów. Podniósł, iż wyrażał chęć spłaty należności z tytułu składek oraz podatków w ratach po ok. 100,00 zł miesięcznie, jednakże nigdy nie doszło do zawarcia ugody. Wskazał, iż chciał skorzystać z możliwości restrukturyzacji, jednak próba ta również zakończyła się niepowodzeniem. W dalszej części wniosku skarżący opisał sytuację związaną z umorzeniem podatku, która zakończyła się wniesieniem odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oświadczył, iż prowadzoną działalność gospodarczą wykreślił, nie posiadając żadnego majątku ani dochodów. Wskazał, iż ciążą na nim zobowiązania wobec Zarządu Transportu Miejskiego W. za jazdę bez biletów oraz wobec E. za nieuregulowanie opłat wobec T. S.A. Wnioskodawca stwierdził, iż z powyższych powodów obowiązek utrzymania rodziny spoczął na żonie skarżącego. Podniósł, iż pomimo walki o Polskę praworządną nie stać go na lekarstwa oraz opiekę zdrowotną, a umorzenie zadłużenia dałoby mu szansę na skromne życie z zasiłku dla osoby bezrobotnej, emerytury lub renty. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, dalej jako "s.u.s.") odmówił umorzenia zadłużenia wskazując, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ ustalił, iż wnioskodawca: - w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] września 2010 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą nie zatrudniając w tym czasie pracowników, - nie jest nigdzie zatrudniony, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1.043,00 zł netto miesięcznie, - w latach 2010-2011 nie osiągał żadnych dochodów, natomiast w 2012 r. uzyskał dochód w wysokości ok. 7.594.00 zł, - prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zgodnie z oświadczeniem skarżącego pozostaje z żoną w separacji, małżonkowie funkcjonują w ustroju rozdzielności majątkowej, - ponosi koszty utrzymania w wysokości ok. 400,00 zł., oprócz zadłużenia wobec ZUS posiada również zobowiązania wobec Zarządu Transportu Miejskiego W. oraz wobec firmy E., jednakże w dokumentach zgromadzonych w sprawie brak jest jednak informacji o kwocie ww. zobowiązań, - nie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej, nie posiada majątku w postaci ruchomości, jak również nieruchomości, nie figuruje w Rejestrze Ksiąg Wieczystych, jak również Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Z dokumentacji medycznej załączonej w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż skarżący cierpi na różne dolegliwości zdrowotne. W oparciu o powyższe, zdaniem organu, brak było podstaw do stwierdzenia, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił, iż wobec skarżącego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne, w wyniku którego jest egzekwowana kwota ok. 447,00 zł miesięcznie. ZUS stwierdził, iż wobec zaistniałego stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s., ponieważ nie dotyczy ona sytuacji prawnej i faktycznej, w której znalazł się wnioskodawca. Pismem z dnia [...] czerwvca 2014 r., powołując się na treść art. 83 ust. 4 i art. 28 ust. 3a s.u.s. J. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakład ponownie dokonał analizy sytuacji majątkowej skarżącego w celu wyjaśnienia, czy zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Organ ustalił, iż aktualnie wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1.512,00 zł netto miesięcznie. Na comiesięczne wydatki skarżącego składają się: koszty utrzymania - ok. 400,00 zł, czynsz za wynajem pomieszczenia bibliotecznego służącego wnioskodawcy do prowadzenia działalności społeczno-polityczno-religijnej - ok. 305,00 zł, energia elektryczna - ok. 57,00 zł, wyżywienie - ok. 660,00 zł oraz inne wydatki m.in. usługi fryzjerskie, zakup środków czystości, zakup biletów do teatru, kina, muzeum, wczasy, telefon komórkowy, których wysokości skarżący nie wskazał. Odnośnie zobowiązań wobec Zarządu Transportu Miejskiego W. oraz wobec firmy E., organ wskazał, iż nadal brak jest informacji o wysokości tych zobowiązań. Dodał, iż skarżący nie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej. Ponadto organ powtórzył wcześniejsze ustalenia dot. sytuacji osobistej oraz stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem ZUS, z uwagi na fakt, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący zwrócił się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 6 s.u.s., zebrany materiał dowodowy podlega ocenie pod kątem spełnienia przesłanki wymienionej w ww. przepisie. Organ podkreślił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podniósł, iż J. Z. aktualnie pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1.512,00 zł, z którego Zakład może prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Tym samym, w ocenie organu, nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 6 s.u.s., ponieważ nie dotyczy ona sytuacji prawnej i faktycznej, w której obecnie znalazł się skarżący. ZUS wyjaśnił, iż wskazane przez skarżącego okoliczności nie są w świetle cytowanych przepisów samoistną i wystarczającą podstawą do wydania przez Zakład pozytywnej decyzji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. Z. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł m.in., iż zgodnie z treścią powołanych w uzasadnieniu skargi przepisów (art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 i ar. 46 ust. 1 s.u.s.), osoba nie osiągająca przychodów nie jest zobowiązana do opłacania składek. Ponownie powołując się na swoją sytuację życiową wskazał, iż organ winien umorzyć określone we wniosku należności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych powodów niż podniesiono w skardze. Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu sprowadzającego się do zakwestionowania obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej mimo nie osiągania z niej przychodów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 s.u.s. obowiązek ubezpieczeń emerytalnego i rentowych obejmuje osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi (z zastrzeżeniem ust. 8 i 9). W myśl art. 18 ust. 8 s.u.s. podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ww. ubezpieczonych, stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, z zastrzeżeniem ust. 9 i 10. Płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy (art. 46 ust. 1 s.u.s.) W oparciu o powyższe regulacje należy wskazać, iż faktycznie osiągnięte przychody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą być uwzględnione, jeżeli są niższe od 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego; wówczas podstawę wymiaru składki stanowi 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Skoro przychody skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie objętym zaskarżoną decyzją były wg jego oświadczenia niższe od podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 8 s.u.s., zatem podstawę wymiaru składek na jego ubezpieczenie społeczne stanowi 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Przechodząc do kwestii oceny przez organ przesłanek umorzenia należności z tytułu składek należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, tj.: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ponadto należy wyjaśnić, iż w myśl art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania należności we wskazanym zakresie określa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), który stanowi, iż: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Brzmienie przytoczonych regulacji art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jednoznacznie wskazuje zatem, że do umorzenia należności z tytułu składek może dojść tylko wówczas, gdy spełnione zostaną określone prawem przesłanki. Należy zauważyć, iż istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). Według ogólnej reguły wymogiem umorzenia należności jest "całkowita nieściągalność" w rozumieniu art. 28 ust. 3 s.u.s. Uznaniowy charakter tego przepisu nie zwalnia jednak organu od prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, celem ustalenia, czy którakolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 3 art. 28 s.u.s. w sprawie występuje. W przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, brak "całkowitej nieściągalności" nie jest konieczny, umorzenie należności jest możliwe także w razie zaistnienia "uzasadnionych przypadków". Tym samym organ zobligowany jest również do ustalenia, czy ów "uzasadniony przypadek" zachodzi w badanej sprawie. Należy zauważyć, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby organ w kontekście powołanego przepisu art. 28 ust. 2 s.u.s. prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-5 oraz ust. 3a. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wyraźnie stwierdził, iż dokonał powtórnej analizy akt sprawy z punktu widzenia ewentualnego zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, w oparciu (jedynie) o art. 28 ust. 3 pkt 6 omawianej ustawy. Z powyższego wynika więc, iż organ ponownie rozpoznając sprawę nie dokonał pełnej jej oceny w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 2 s.u.s., bowiem nie ustalił czy nie ma podstaw do umorzenia zadłużenia skarżącego z uwagi na całkowitą nieściągalność należności w oparciu o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 1-5 s.u.s. oraz uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a, na którą to podstawę powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 25 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, brak ten powoduje, iż decyzja ta jest wadliwa, albowiem wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 s.u.s. z uwagi na jego wybiórcze zastosowanie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ bezpodstawnie ograniczył rozpoznanie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek do oceny ewentualnego istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, iż wskazanie przez wnioskodawcę konkretnej przesłanki determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek i obliguje organ do oceny materiału dowodowego jedynie w odniesieniu do wskazanej we wniosku podstawy umorzenia. W tej sytuacji bowiem, poza oceną, czy w sprawie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, organ winien ustalić, czy w sprawie nie występują pozostałe przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a. W ocenie Sądu, powołane w uzasadnieniu decyzji ZUS okoliczności powinny być zatem ocenione w kontekście wszystkich ustawowych przesłanek umorzenia, mających przecież zastosowanej w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyżej zaprezentowane wskazania Sądu mając na uwadze również konieczność realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.