V SA/Wa 2770/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na informację Agencji Rynku Rolnego z dnia ... czerwca 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na rzecz dywersyfikacji oddala skargę. 1. W dniu ... stycznia 2010 r. przedsiębiorca M. R., (dalej: skarżący) złożył w Agencji Rynku Rolnego, (dalej: organ) "Wniosek o przyznanie pomocy na rzecz dywersyfikacji Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", którego przedmiotem było uzyskanie pomocy w realizowanym w ramach Krajowego Programu Restrukturyzacji w/w działaniu z przeznaczeniem tej pomocy na dofinansowanie budowy ... rolniczej. 2. Pismem z dnia ... czerwca 2010 r. organ, biorąc za podstawę art. 34 h ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1702 z późn. zm.) odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na niezaistnienie okoliczności określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 22 października 2009 r. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, iż substratami wykorzystywanymi do przetwórstwa na cele energetyczne przy realizacji zamierzonej przez skarżącego inwestycji miałyby być, m.in. gnojowica i obornik. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami mającymi w jego ocenie zastosowanie w sprawie, tj. - art. 34c ust. 2 w/w ustawy o Agencji Rynku Rolnego - § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 22 października 2009 r., jak również na podstawie art. 28 Rozporządzenia (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zakresie inwestycji objętych działaniem "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" wsparcie może dotyczyć, w jego ocenie inwestycji w zakresie przetwarzania i wprowadzania do obrotu jedynie produktów rolnych, określonych w Załączniku I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Organ stwierdził zatem, że substraty wykorzystywane w ... jako elementy wsadowe, tj. obornik i gnojowica nie stanowią w jego ocenie produktów rolnych, lecz produkt uboczny produkcji rolnej pochodzący z hodowli bydła. Oznacza to więc, iż uzyskanie wsparcia na wytwarzanie biogazu ze wskazanych powyżej surowców – nawozów naturalnych (sklasyfikowanych w Taryfie Celnej pod kodem CN 31010000) w ramach Krajowego Programu Restrukturyzacji nie jest możliwe. Powyższe pismo doręczone zostało skarżącemu w dniu 2 lipca 2010 r. 2.1. Stosując się do zawartego pouczenia, pismem z dnia 15 lipca 2010 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż w jego ocenie substraty wymienione w złożonym przez niego wniosku i biznes planie dotyczą w przeważającej większości produktów rolnych, które wymienione zostały w/w załączniku. Zdaniem skarżącego wskazane substraty, czyli gnojowica oraz obornik mogą być zakwalifikowane w ramach Działu 5 - 05.15 - "jako Produkty pochodzenia zwierzęcego, gdzie indziej niewymienione ani niewłączone; martwe zwierzęta objęte działami 1 lub 3, nienadające się do spożycia przez ludzi". Według skarżącego obornik składa się w większości ze słomy zbożowej, która jest przecież produktem rolnym. Natomiast gnojowica byłaby użyta w części jako zamiennik wody, która jest nieodzowna w procesie technologicznym. Ponadto skarżący podniósł, iż użyte substraty stanowią mniej niż 25 % użytych w planowanym procesie produkcyjnym i można je według niego potraktować jako dodatek przyspieszający procesy produkcyjne. Skarżący przedstawił również opinię, iż użycie przez niego wskazanych substratów mogłoby przyczynić się w jego przekonaniu do poprawy warunków środowiska naturalnego, a przecież stanowi to jeden z zasadniczych celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, wpłynie to również pozytywnie na efektywność ekonomiczną zamierzonej inwestycji. Skarżący podkreślił również, iż na etapie oceny formalnej dokumentacji aplikacyjnej zaistniała sytuacja nie budziła wątpliwości organu, co według niego sugeruje, że warunki dopuszczające zostały przez niego spełnione. 3. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ stwierdził brak naruszenia tego prawa przy rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, podtrzymał zasadniczo argumentację zaprezentowaną uprzednio w piśmie z dnia ... czerwca 2010 r. stanowiącym odmowę przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. Dodatkowo organ wskazał, iż wszystkie wymienione regulacje prawne będące podstawą odmowy wnioskowanej pomocy odnoszą się tylko do pojęcia – produkty rolne. Nadto organ stwierdził, iż w toku postępowania uzyskał interpretację autentyczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pojęcia "przetwarzanie produktów rolnych na cele energetyczne", z której w jego ocenie jednoznacznie wynika, że przetwarzanie to w ramach wskazanego działania może dotyczyć wyłącznie produktów rolnych, a nie dotyczy produktów ubocznych rolnictwa, które nie zostały wymienione w Załączniku I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Wymienione przez skarżącego substraty nie kwalifikują się do działu przez niego wymienionego, lecz zdaniem organu do Działu 31, którego jednak w/w załącznik nie obejmuje. W przekonaniu organu przetwarzanie nie obejmuje nawozów naturalnych, natomiast cel pomocy, o którą zawnioskowano został obszernie wyjaśniony na wstępie uzasadnienia w/w rozporządzenia MRiRW z dnia 22 października 2009 r., z lektury którego według jego opinii z całą pewnością nie wynika, aby przetwarzanie odchodów zwierzęcych na cele energetyczne stanowiło przejaw zwiększenia wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej, ponieważ odchody (gnojowica) nie są zamierzonym produktem rolnym, jak np. mleko, mięso, ziarno, słoma, itd. tylko odpadem. W powyższym piśmie organ zawarł pouczenie o możliwości wniesienia skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego powielone z pisma z dnia ... czerwca 2010 r. 4. W dniu 3 grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na bezpodstawną odmowę przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" wraz ze skargą w tym przedmiocie, złożone za pośrednictwem organu. Następnie organ przekazując do Sądu w/w pisma wskazał, iż niezasadny jest zarzut skarżącego podniesiony we wniosku o przywrócenie terminu, że pouczenie zawarte w piśmie organu, stanowiącym odpowiedź tego organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa mogło sugerować wniesienie skargi od tegoż pisma, co spowodowało błędne skierowanie pierwszej skargi. 4.1. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie niniejszej, co stało się przedmiotem zażalenia z dnia 13 stycznia 2011 r, wniesionego przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem tegoż Sądu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku jego rozpoznania, postanowieniem z dnia 10 marca 2011 r., sygn akt II GZ 78/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał wniosek do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 4.2. Postanowieniem z dnia 26 maja 2011 r. sąd I instancji przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi, która stała się przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu skarżący wniósł o uchylenie czynności organu odmawiającej mu przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, iż naruszenie prawa przez organ polega w jego ocenie na niewłaściwym przyjęciu, że zgodnie z przytoczonymi w Informacji Agencji Rynku Rolnego przepisami prawa oraz zgodnie z w/w warunkami ustanowionymi przez Zarządzenie Prezesa ARR, wsparcie może zostać przyznane dla inwestycji w zakresie przetwarzania i wprowadzania do obrotu "jedynie produktów rolnych". Zdaniem skarżącego takie zawężenie substancji do produkcji energii nie występuje również ani w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani w zarządzeniu. Przepisy te, według niego traktują o przetwarzaniu "produktów rolnych na cele energetyczne" a nie "jedynie produktów rolnych". Skarżący wskazał, iż takie zawężenie jest nieuprawnione, według niego także Zarządzenie Prezesa ARR określające warunki w pkt 3.1 nie ustanawia możliwości wykorzystania w tym procesie tylko produktów rolnych. Stwierdził nadto, iż wytwarzanie energii elektrycznej w instalacjach biogazowych wyłącznie z takich produktów jest z powodów technologicznych niemożliwe, bowiem jego zdaniem konieczne jest obniżenie zawartości suchej masy roztworu do ok. 10% oraz w jego ocenie wszędzie, w ramach ochrony wód i ich racjonalnego wykorzystania stosuje się produkty odpadowe w postaci gnojowicy, wywarów pogorzelniowych i innych. Skarżący stwierdził również, iż nawet gdyby przyjąć, iż dokonana przez organ interpretacja przepisów była prawidłowa, to i tak postępowanie tego organu było sprzeczne z zasadami określonymi w w/w Zarządzeniu. Nie zaistniała bowiem żadna z podstaw wymienionych w tym Zarządzeniu, która skutkowałaby odmową przyznania pomocy. Następnie skarżący zawarł w dalszej części uzasadnienia swoją interpretację przepisów mających w sprawie, jego zdaniem zastosowanie. W konsekwencji, w jego ocenie należy przyjąć, iż w przypadku gdy jego wniosek w zakresie rodzaju produktów rolnych wykorzystywanych dla celów energetycznych zawierał błąd polegający na przyjęciu w planie przedsięwzięcia wykorzystania do produkcji energii obok produktów rolnych (w znacznej części) również gnojowicy i obornika, co było w ocenie organu nieprawidłowe, to organ ten winien w opinii skarżącego wezwać go do uzupełnienia braków wniosku w tym zakresie, czego jednak nie uczyniono. Taki błąd zatem skarżący uznał za naruszenie wymogu proceduralnego. Nadto, skarżący podkreślił, iż prowadzone przez niego przedsiębiorstwo dysponuje środkami pozwalającymi zasilać planowane przedsięwzięcie wyłącznie produktami rolnymi, natomiast z informacji uzyskanych przez niego we własnym zakresie wynikało, iż substancje wymienione we wniosku mogą być zastosowane w tym procesie, dlatego skarżący działał w przeświadczeniu, że odpady z produkcji rolnej również kwalifikują się jako surowiec do produkcji energii. Dlatego też, w jego przekonaniu na organie spoczywał obowiązek wezwania go do uzupełnienia wniosku w takim zakresie, czego, jak wskazał bezpodstawnie go pozbawiono. Zarzuty skargi zatem jego zdaniem są zatem jak najbardziej usprawiedliwione. 5. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wyjaśnił, iż wobec faktu oparcia zarzutów skargi wyłącznie na treści postanowień zarządzenia Prezesa ARR nr 16/2010/Z z dnia 27 stycznia 2010 r., to wobec przepisów Konstytucji - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji rynków rolnych nie może stanowić w jego opinii podstawy do wydawania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w naszym kraju, zatem wymienione Zarządzenie nie może stanowić takiej podstawy prawnej i jego opublikowanie ma charakter informacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona 6.1. Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył czynność Agencji Rynku Rolnego - Biuro Cukru i Biopaliw, polegającą na odmowie przyznania mu pomocy, po złożeniu "Wniosku o przyznanie pomocy na rzecz dywersyfikacji - Zwiększenie wartości dodanej produkcji rolnej i leśnej". Przyznawanie pomocy w ramach tego programu, zostało uregulowane w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1702 ze zm. – dalej ustawa ARR). Zgodnie z art. 34h ust. 2 przywołanej ustawy, w przypadku odmowy przez Agencję Rynku Rolnego przyznania pomocy, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 6. 2 . Odnosząc się do oceny zasadności skargi wskazać należy, że jej istota sprowadza się do następujących kwestii: • zdaniem skarżącego organ bez podstawy prawnej zawęził zakres rzeczowy substancji do produkcji energii uznając, że wsparcie może dotyczyć "jedynie produktów rolnych", podczas gdy według skarżącego wsparciem tym powinno być objęte wytwarzanie energii z produktów rolnych, nie wyłączając użycia w procesie produkcji innych substancji, • zdaniem skarżącego nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w pkt. 5.21 zarządzenia Prezesa ARR nr 16/2010/Z z dnia 27 stycznia 2010 r. uprawniający Agencję do odmowy przyznania pomocy, zatem nawet gdyby przyjąć za prawidłową interpretację prawa materialnego dokonaną przez Agencję, to nieprawidłowy jest jej sposób działania zastosowana, gdyż w takim przypadku Agencja powinna wezwać wnioskodawcę do odpowiedniego poprawienia wniosku w trybie uzupełnienia braków. 6.3. W pierwszej kolejności Sąd analizował zarzuty dotyczące kwestii proceduralnych. Prawidłowe jest stanowisko Agencji, zgodnie z którym zgodnie z art. 34g ust. 1 ustawy o ARR do postępowań w takich sprawach nie stosuje się zasadniczo przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura dotycząca wymogów formalnych wniosku i uzupełniania takich braków formalnych jest uregulowana w rozporządzeniu MRiRW z 22 października 2009, w szczególności w § 12 i § 13. I zgodnie z tą procedurą postępował organ wzywając do uzupełnienia braków wniosku. Procedura uzupełnienia braków formalnych wniosku określona w tych przepisach (jak i w większości innych przepisów regulujących kwestie proceduralne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy) nie służy wprowadzaniu zasadniczych zmian merytorycznych do wniosku, to jest zmian przedmiotowych przedsięwzięć nim objętych. Słusznie zauważa Agencja, że przepisy art. 34 g ust. 2 pkt 3-4 nakładają na wnioskodawcę obowiązek aktywności zarówno w zakresie inicjatywy w uzyskiwaniu pouczeń jak i w zakresie udziału w postępowaniu, czego skarżący nie przejawiał. Tak więc brak działań Agencji z urzędu w tym zakresie nie stanowił naruszenia prawa. Sąd podziela też stanowisko Agencji, że przepisy powoływanego w skardze zarządzenia Prezesa ARR nie stanowią przepisów obowiązującego prawa, których przestrzeganie w realiach sprawy niniejszej podlegałyby kontroli Sądu. Wystarczające i kompletne regulacje prawne do rozpoznania niniejszej sprawy zawarte są w powoływanych: ustawie i rozporządzeniu. 6.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez Agencję i ten zarzut Sąd uznał za pozbawiony podstaw. Zakres przedmiotowej w sprawie pomocy określa art. 34 c ust. 2 ustawy o ARR, zgodnie z którym pomoc ta (określona w art., 34a ust. 1 pkt 2 tej ustawy) polega na refundacji części kosztów inwestycji w zakresie przetwórstwa na cele energetyczne produktów rolnych określonych w załączniku I do Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: Traktat). Nie budzi wątpliwości Sądu, że obornik i gnojowica nie mogą zostać zakwalifikowane do produktów rolnych określonych w załączniku I do Traktatu. Treści tego załącznika nie można odczytywać w oderwaniu od treści art. 32 Traktatu definiującego produkty rolne jako: płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami. W takim rozumieniu obornik i gnojowica nie są produktami rolnymi, gdyż ich wytworzenie nie jest celem produkcji rolnej, a są one jedynie substratami, których wytwarzanie jest ubocznym, nieuniknionym skutkiem w procesie produkcji rolnej. Sąd podziela też pogląd Agencji, iż fakt wykorzystania w zamierzonym procesie produkcji energii tylko częściowo substratów nie będących produktami rolnymi nie pozwala na uzyskanie pomocy zgodnie z przepisami art. 34 a ustawy o ARR i rozporządzenia MRiRW. Celem przepisów o pomocy jest dywersyfikacja zgodnie z krajowym programem restrukturyzacji, co wynika z treści art. 34a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy ARR. Krajowy Program Restrukturyzacji w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowym dla sprawy okresie został opublikowany Obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. (M.P. z 2010 r. Nr 12 poz. 126). Zgodnie z pkt. I.2 tego Programu, działanie "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej" dotyczy pomocy udzielanej na przetwarzanie produktów rolnych. W pkt III pkt 1 wskazano, że przedmiotem wsparcia są inwestycje ukierunkowane na przetwarzanie produktów rolnych na cele energetyczne. Z kolei w pkt IV pkt. 2 ppkt 3 wskazano, że ze względu na krótki okres wdrożenia oraz ograniczone środki finansowe, realizacja projektów będzie związana wyłącznie z inwestycjami dotyczącymi przetwarzania produktów rolnych na cele energetyczne lub inwestycjami dotyczącymi zakupi nowych maszyn i urządzeń do produkcji rolnej. Przy tak sformułowanym Krajowym Programie Restrukturyzacji prawidłowa jest dokonana przez Agencję wykładnia wskazanych przepisów prawa, zgodnie z którą finansowaniem nie może być objęte przedsięwzięcie dotyczące produkcji energii z substancji innych, niże produkty rolne, nawet jeśli częściowo do tej produkcji energii miałyby być wykorzystywane produkty rolne. Skoro sam skarżący wskazywał, że energia według jego projektu ma być produkowana między innymi z produktów rolnych, ale nie wyłącznie z nich, tym samym zgodne z prawem było odmówienie przyznania wnioskowanej pomocy. Mając na uwadze powyższe, uznając że rozstrzygnięcie ARR nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi