V SA/Wa 2773/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [....] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] października 2009r. o przyznaniu S. N. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu [...] maja 2008r. S. N. (dalej: skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w D. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. We wniosku zadeklarował, w pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 - Międzyplon ścierniskowy, działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...].[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz [...] o łącznej powierzchni 48,06 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień do powyższego wniosku, skarżący złożył korektę, w której zwiększył powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej numer [...] z 0,63 ha do 0,73 ha oraz zmniejszył powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej numer [...] z 26,10 ha na 24,89 ha. Tym samym zmniejszona została łączna powierzchnia deklarowana w pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 - Międzyplon ścierniskowy z 48,06 ha na 46,85 ha. W dniu [...] września 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR w Dąbrowie Tarnowskiej wpłynął podpisany przez skarżącego formularz wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, dotyczący płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie części wniosku, na podstawie którego skarżący wycofał deklarowaną działkę rolną L położoną na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni deklarowanej 8,51 ha oraz działkę rolna Ł położoną na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni deklarowanej 10,44 ha, na której realizował również program rolnośrodowiskowy w pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3 - Międzyplon ścierniskowy. W dniu [...] maja 2009r. skarżący złożył formularz wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie wniosku. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2008 w pomniejszonej wysokości, tj. kwotę 14.352,00 zł, do powierzchni stwierdzonej 35,88 ha. Następnie wznowiono z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją, które zakończono wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. decyzja Kierownika Biura została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa PROW) oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem wydając przedmiotową decyzję Kierownik Biura nie wziął pod rozwagę istotnej w sprawie okoliczności złożenia przez S. N. w dniu [...] maja 2009r. formularza wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie wniosku. Ponadto wskazano, że Kierownik Biura w żaden sposób nie odniósł się do wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...]-[...]kwietnia 2009r., wycofania z płatności działki rolnej Ł oraz nie wskazał powodów pomniejszenia powierzchni działki rolnej N. Konsekwencją powyższego mogło być błędne określenie powierzchni uprawnionej do płatności żądanych przez wnioskodawcę za 2008 rok. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, w dniu [...] lipca 2012 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR w całości. W treści skargi skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, mimo podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń, a zwłaszcza naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, a to w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewypełnienie ich dyspozycji, w związku z ustaleniem faktycznego i prawnego stanu sprawy niezgodnie z obowiązującym procesowym prawem administracyjnym oraz zebranym materiałem dowodowym; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. Skarżący w motywach skargi rozwinął kwestię rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, wskazując, iż analiza treści uzasadnień decyzji organów obu instancji dowodzi, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca oczywiste naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt. VSA/ Wa 2371/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd omówił przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał także na art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.w. i wyjaśnił, że przepis ten ogranicza rozpatrzenie materiału dowodowego do tego, który został przedłożony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o płatności i innych uczestników postępowania. Sąd stwierdził, że wydając decyzję w dniu [...] października 2009 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w pomniejszonej wysokości, organ nie wziął pod rozwagę istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności złożenia przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2009 r. formularza wycofania wniosku. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu. Jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Tymczasem przed wydaniem decyzji organ nie podjął żadnych czynności związanych ze złożonym przez stronę formularzem wycofania wniosku. Wobec tego, że rolnikowi przysługuje prawo wycofania wniosku, to organ powinien zbadać jego skuteczność przed wydaniem rozstrzygnięcia, a tego obowiązku nie dopełnił. Nie odnosząc się do wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach .[...]-[...] kwietnia 2009 r., organ rażąco naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. Zatem decyzja z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w pomniejszonej wysokości rażąco naruszała prawo i zasadnie została unieważniona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając pozostałe zarzuty skargi Sąd wyjaśnił, że skarżący w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. został prawidłowo pouczony (stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a.) o przysługujących mu uprawnieniach, z których nie skorzystał. Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, przez co nie narusza treści art. 107 § 3 k.p.a. i nie narusza rażąco art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyraźnie podkreślił, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.w. oraz art. 77 k.p.a., a także prawidłowo wskazał okoliczności, z powodu których podjął właśnie to rozstrzygniecie. Z wymienionych powodów WSA w Warszawie uznał kontrolowane decyzje, wydane w postępowaniu nieważnościowym, za zgodne z prawem. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez S. N.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt. II GSK 1236/13, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnie związaną z oceną stopnia naruszenia przez organ przepisów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony pozostały przy dotychczasowych stanowiskach w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę Sąd, zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II GSK 1236/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że objęta skargą decyzja rażąco narusza przepisy prawa. W ocenie NSA przypisanie cechy rażącego naruszenia prawa w przypadku naruszeń przepisów postępowania, a z takimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, możliwe jest tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasadniczo nigdy gdy naruszenie tych przepisów leży po stronie organów. Podzielając i będąc związanym poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w sprawie podnosi, że weryfikowana w przedmiotowej sprawie, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. z dnia [...] października 2009r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W odniesieniu natomiast do rażącego naruszenia przepisów postępowania możliwe jest to tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasadniczo nigdy gdy naruszenie tych przepisów leży po stronie organów. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w tym, że organy mają stać na straży praworządności, a więc powinny działać zgodnie z prawem. Wady w zakresie ich działania nie mogą obciążać podmiotów, których sprawy są załatwione przez ich władcze rozstrzygnięcia. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku strony wnoszącej skargę kasacyjną mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby ta strona nie spełniała materialnych warunków do przyznania określonych płatności. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie występuje, zatem nie można zaaprobować braku przyjęcia, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, oświadczenia o cofnięciu wniosku, jako rażącego naruszenia przez organ prawa procesowego. Skoro tak nie było to nawet przy założeniu, że postępowanie narusza prawo trudno przyjąć, że jest to rażące naruszenie, a to nie daje podstaw do stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pamiętać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ stwierdzając, z powyższego powodu, nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. z dnia [...] października 2009r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości, dopuścił się naruszenia prawa materialnego z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji przepis art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. stanowi materialnoprawną podstawę orzekania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, stwierdzając jednocześnie na podstawie art.152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.