V SA/Wa 2784/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę R. S. (zwana dalej: skarżącą lub stroną) wnioskiem z [...] listopada 2011r. zwróciła się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej Agencją lub ARiMR) o dofinansowanie w zakresie działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" w ramach w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] września 2013 r. znak [...] poinformowała skarżącą o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW z 17 października 2007 r.). W uzasadnieniu Agencja wskazała, że wniosek o dofinansowanie nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż po dwukrotnym uzupełnieniu przez wnioskodawczynię nadal stwierdzono we wnioski następujące braki/uchybienia: Złożona decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2013r. o pozwoleniu na budowę [...] na dzień złożenia uzupełnień nie jest ostateczna (prawomocna), tj. nie zawiera pieczątki Starostwa stwierdzającej fakt, że decyzja stała się ostateczna (prawomocna), Złożony kosztorys nie został sporządzony zgodnie z instrukcją wypełniania dokumentów aplikacyjnych do wniosku o przyznanie pomocy. Kosztorys na stronie tytułowej nie zawierał wymaganego podpisu wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ARiMR pismem z [...] października 2013 r. znak [...] poinformowała skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydania skarżącej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy finansowej, podtrzymując dotychczasową argumentację dotyczącą nieuzupełnienia wniosku, mimo dwukrotnego wezwania. Organ wskazał, że pismami z [...] października 2012r. oraz [...] lutego 2013r. skarżąca była informowana o brakach, błędach i uchybieniach występujących we wniosku o przyznanie pomocy. Mimo powyższego strona nie uzupełniła wszystkich braków i dlatego też odmówiono jej przyznania pomocy. ARiMR nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącej, iż nie wiedziała ona o konieczności podpisania kosztorysu, jak również o konieczności dostarczenia decyzji budowlanej, zawierającej pieczęć potwierdzającą jej ostateczność, ponieważ żaden z pracowników Agencji nie poinformował jej o tym. Organ wskazał, że o powyższych obowiązkach wprost stanowi Instrukcja wypełniania wniosku. Jego zdaniem każdy wnioskodawca przed rozpoczęciem wypełniania wniosku o przyznanie pomocy powinien zapoznać się z Instrukcją jego wypełniania, co przypomina zapis widniejący na pierwszej stronie wniosku o przyznanie pomocy: "Uwaga: w celu poprawnego wypełnienia wniosku Wnioskodawca powinien zapoznać się z instrukcją jego wypełniania". ARiMR zauważyła, że znajomość zapisów ww. Instrukcji, potwierdziła skarżąca podpisując stosowne oświadczenie (pkt 3 części VII. "Oświadczenie wnioskodawcy" wniosku o przyznanie pomocy). Organ stanął na stanowisku, że skarżąca miała obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy. Z Instrukcji wypełniania wniosku wprost wynika, iż: "Poświadczeniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna może być stempel wystawiony na dokumencie przez właściwy organ administracji budowlanej" oraz, że: "Kosztorys załączony do wniosku o przyznanie pomocy powinien zawierać w szczególności: (...) Imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres wnioskodawcy oraz jego podpis (...) ". Fakt, iż dokumenty dotyczące inwestycji budowlanej zostały dostarczone dopiero po drugim piśmie [...] spowodował, iż Agencja nie miała prawnych możliwości do kolejnego wezwania skarżącej do poprawy powyższych dokumentów. Obowiązujące przepisy nakładają na stronę, jako podmiot ubiegający się o wsparcie finansowe ze środków publicznych obowiązek dochowania należytej staranności w uzyskaniu i przedłożeniu właściwych dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów przyznania pomocy. Odnosząc się do dokumentów załączonych wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dokumentów Agencja stwierdziła, że dokonuje ona przedsądowej kontroli rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy na podstawie zebranego w trakcie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy materiału dowodowego, rozstrzygając czy w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, zakończonej rozstrzygnięciem, naruszono prawo. Brak było zatem możliwości, aby na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa Agencja mogła uwzględnić dokumenty, które nie były przedmiotem oceny. W skardze na rozstrzygnięcie ARiMR z [...] września 2013 r., skarżąca wniosła o spowodowanie ponownego rozpatrzenia jej sprawy przez ARiMR. Skarżąca wyjaśniła, że starała się dostarczyć wszystkie wymagane dokumenty i była przekonana, że je dostarczyła. Nikt bowiem z Agencji, nie poinformował jej, że kosztorys musi być podpisany nie tylko przez wykonawcę, ale również przez nią. Gdyby o tym wiedziała, to w ciągu godziny osobiście ten brak by uzupełniła. Podobnie wskazała w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę myjni. Decyzję z [...] kwietnia 2013 r. dostarczyła do Agencji w dniu [...] kwietnia 2013 r. Pieczątkę o uprawomocnieniu się ww. decyzji Starostwo Powiatowe w [...] podbiło jej w dniu [...] kwietnia 2013r. i gdyby tylko, osoba prowadząca sprawę poinformowała ją o konieczności dostarczenia również tego "uprawomocnionego" dokumentu, zrobiłaby to w ciągu godziny po otrzymaniu takiej informacji. Tym bardziej, że termin na uzupełnienie niezbędnej dokumentacji upłynął dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącej zarzuty przedstawicieli ARiMR maja charakter ściśle techniczny i przy dobrej woli przedstawiciela rozpatrującego wniosek mogłyby zostać uzupełnione w postępowaniu uzupełniającym. Dlatego też nie rozumie przesłanek, które stanęły u podstaw decyzji pozbawiającej jej takiej pomocy. Wskazała, że licząc na pozytywne rozpatrzenie jej wniosku, poniosła bardzo duże koszty związane z realizacją inwestycji. Żeby ukończyć inwestycję i opłacić ostatnie faktury musi zaciągnąć kredyt bankowy, który bez wsparcia ze strony ARiMR będzie dla niej wyjątkowo dotkliwy. Podniosła także, że brakującą dokumentację techniczną, tj. prawomocną, zaopatrzoną we wszelkie wymagane podpisy i pieczątki decyzję budowlaną i kosztorys inwestorski, uzupełniła wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Należy podnieść, iż ogólne zasady dotycząc przyznawania pomocy w zakresie działania zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L nr 277, s. 1 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L nr 368, s. 15, ze zm.). Warunki oraz tryb przyznania pomocy finansowej w zakresie działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013, wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 29 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju). W myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, pomoc jest przyznawana na wniosek, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Wraz z formularzem została opracowana instrukcja wypełniania wniosku. Zakres informacji koniecznych do umieszczenia w treści wniosku został określony przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2007r. do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty, o których mowa w ust. 4. Ust. 4 § 9 rozporządzenia stanowi, że formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, oraz wzory oświadczeń. Postępowanie do przyznania pomocy finansowej w przypadku działania 311 prowadzone jest z wyłączeniem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z pewnymi wyjątkami (art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju). Oznacza to, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy złożony przez stronę. To strona jest zobowiązana przedstawić dowody i wyjaśnienia (art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy). Organ tylko na żądanie strony jest zobowiązany do niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie stronie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy). Ustawodawca w przepisach wykonawczych – w § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 17 października 2007 r. przewidział działania organu z urzędu. Polegają one na sprawdzeniu czy wniosek został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach oraz czy dołączono do nich wszystkie wymagane dokumenty. W przypadku stwierdzenia określonych braków organ wzywa stronę do ich uzupełnienia bądź złożenia wyjaśnień w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie może być ponowione. Powyższe przepisy były podstawą działania organu. Działania te były prawidłowe. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie pomocy nie był kompletny w tej dacie. Dlatego też skarżąca została wezwana pismem z [...] października 2012r. do poprawy wniosku oraz nadesłania określonych wyjaśnień i złożenia dodatkowych dokumentów. Trzeba również zauważyć, że mimo złożonych uzupełnień wniosek nadal był niekompletny. W związku z tym zasadnie ponownie skarżąca została wezwana pismem z [...] lutego 2013r. do nadesłania m.in. ostatecznego (prawomocnego) pozwolenia na budowę oraz oryginału kosztorysów inwestorskich. Powyższe uzupełninia były wymagane pkt 23 i 24 części VI "Informacja o załącznikach" wniosku o przyznanie pomocy. Pkt 23 i 24 części VI "Informacja o załącznikach" formularza wniosku o przyznanie pomocy wskazuje, że skarżąca winna była złożyć wraz z wnioskiem kosztorys inwestorski wraz z wymaganymi rysunkami i zestawieniami – oryginał oraz ostateczne pozwolenie na budowę lub pozwolenie wodnoprawne, lub w przypadku gdy przedmiotem operacji jest wykonanie studni – decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych – w przypadku, gdy na podstawie przepisów prawa budowlanego lub przepisów prawa geologicznego i górniczego lub przepisów prawa wodnego istnieje obowiązek uzyskania tych pozwoleń – oryginał lub kopia poświadczona za zgodność z oryginałem przez notariusza lub podmiot, który wydał dokument lub pracownika ARiMR. Wezwania kierowane do skarżącej były jasne i nie pozostawiały żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Trzeba bowiem wskazać, że w wezwaniu z [...] października 2012r. w pkt 8a organ żądał m.in. ostatecznego (prawomocnego) pozwolenia na budowę wraz z pełną dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę (...). Natomiast w pkt 9 żądał dostarczenia kosztorysu inwestorskiego wraz z wymaganymi rysunkami i zestawieniami – oryginał. Pouczył ponadto, że kosztorys winien być sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartych w Informacjach dla wnioskodawców dotyczących kosztorysów inwestorskich na roboty budowlane planowane do wykonania w ramach PROW 2007-2013 znajdującymi się w załączniku nr I do Instrukcji do Wniosku. Ponownie wzywając w dniu [...] lutego 2013r. ARiMR w pkt 1 powtórzyła zapis z pkt 8a wezwania, a w pkt 3 zapis z pkt 9 wezwania z [...] października 2012r. Ponadto w pkt 3 ARiMR uszczegółowiła, co powinien zawierać kosztorys w tym m.in. imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres Wnioskodawcy oraz jego podpis. Trzeba również wyjaśnić, że każdy Wnioskodawca przed rozpoczęciem wypełniania wniosku o przyznanie pomocy powinien zapoznać się z Instrukcją jego wypełniania, co przypomina zapis widniejący na pierwszej stronie wniosku o przyznanie pomocy: "Uwaga: w celu poprawnego wypełnienia wniosku Wnioskodawca powinien zapoznać się z instrukcją jego wypełniania". W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku o przyznanie pomocy w pkt. 2 w części VII potwierdziła, iż znane są jej zasady przyznawania pomocy, określone w przepisach ww. rozporządzenia oraz w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, w tym zasady refundacji kosztów kwalifikowalnych określonych we wniosku, poniesionych w związku z realizacją operacji oraz zasady udzielania zaliczek. Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" określa wymagania w zakresie składanych dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie przyznanie pomocy. Powyższe jak słusznie zaznaczył organ posiłkując się wyrokiem WSA w Warszawie z 4 marca 2011r., sygn. akt. V SA/Wa 2259/10 oznacza, że składając wniosek o przyznanie pomocy skarżąca winna posiadać wiedzę dotyczącą przepisów prawnych mających zastosowanie w procesie przyznawania pomocy oraz wypełnić formularz wniosku zgodnie ze stosownymi objaśnieniami (instrukcją). Z Instrukcji wypełniania wniosku wprost wynika, iż: decyzja o pozwoleniu na budowę, o pozwoleniu wodnoprawnym (...) powinny być decyzjami ostatecznymi (tj. opatrzonymi stemplem właściwego organu administracji budowlanej – starostwa, że niniejsza decyzja stała się ostateczna). W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem w dniu składania wniosku, decyzję taką powinien dostarczyć najpóźniej w 21- dniowym terminie określonym w wezwaniu do uzupełnienia. W innym miejscu Instrukcja stanowi, że brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (stempla poświadczającego na decyzji) może skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast w odniesieniu do kosztorysu inwestorskiego Instrukcja w załączniku nr I wskazuje, co powinien zawierać kosztorys inwestorski. I tak zgodnie z Instrukcją Kosztorys załączony do wniosku o przyznanie pomocy powinien zawierać w szczególności: 1. Nazwę obiektu lub robót budowlanych z podaniem lokalizacji, 2. Imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres wnioskodawcy oraz jego podpis, 3 - 9. (...). Skarżąca mimo jasnego wezwania oraz precyzyjnych informacji wskazanych w Instrukcji nie przesłała właściwych uzupełnień wniosku o przyznanie pomocy. Słusznie także organ wskazał, że z racji tego, iż dokumenty dotyczące inwestycji budowlanej zostały dostarczone dopiero po drugim wezwaniu spowodował, iż Agencja nie miała prawnych możliwości do kolejnego wezwania skarżącej do poprawy powyższych dokumentów. Prawidłowo zatem Agencja odmówiła przyznania dofinansowania powołując się na niekompletność i niepoprawność wniosku, mimo dwukrotnego wezwania w zakresie powyższych dwóch dokumentów. Trzeba także wskazać, że zasadnie Agencja wyjaśniła skarżącej odnosząc się do już prawidłowych dokumentów załączonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, że organ na tym etapie dokonuje tylko przedsądowej kontroli rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy na podstawie zebranego w trakcie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy materiału dowodowego. Kontrola ta nie ma charakteru kontroli instancyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozstrzyga tylko czy w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, zakończonej rozstrzygnięciem, naruszono prawo. Zatem słusznie ARiMR wyjaśniła, że brak było możliwości, aby na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa Agencja mogła uwzględnić dokumenty, które nie były przedmiotem oceny. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy podkreślić, że brak jest możliwości wystąpienie po raz trzeci z wezwaniem do usunięcia braków. § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. jasno wskazuje, że możliwe jest tylko dwukrotne wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień. Poza tym zarzuty skarżącej są niezasadne i opierają się na zasadzie słuszności (brak ze strony pracowników Agencji telefonicznej informacji o nieprawidłowościach w złożonych dokumentach) i nie mają oparcia w przepisach prawa. Sąd stwierdza, że z kontrolowanych akt nie wynikają jakakolwiek nieprawidłowość w działaniu organu wpływająca na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że to skarżąca jest obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Na niej spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego to faktu wywodzi skutki prawne (art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju). Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organ wbrew zarzutom skargi, w zgodzie z zasadą praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił, a wydane na jego podstawie zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.