V SA/Wa 280/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Pogonowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oddala skargę. Pismem z 31 stycznia 2005 r. S. Z. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wnioskodawca w uzasadnieniu wyjaśnił, że zaległości te powstały z powodu niewypłacenia mu kwoty około 101 tys. zł za wykonaną pracę. Strona podniosła, iż część ze składek była egzekwowana poprzez komornika w Urzędzie Skarbowym w N. i ściągnięta wraz z odsetkami za zwłokę łącznie z kosztami egzekucyjnymi. S. Z. wskazał również, że za wystawioną fakturę na roboty wykonane u tego inwestora musiał zapłacić podatek od towarów i usług razem z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi na kwotę około 50 tys. zł, co razem z zadłużeniem wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyeliminowało go z rynku pracy, gdyż nie może brać udziału w postępowaniach przetargowych. Wnioskodawca podał, że nie ma pracy, a sytuacja rodzinna uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnie to zbyt ciężkie skutki tak dla niego jak dla jego rodziny i pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił, że umorzenie zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stworzy mu warunki do podjęcia na nowo działalności gospodarczej, jaką kiedyś prowadził. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W wyniku rozpoznania wniosku S. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy powyższa decyzja została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2005 r. [...] znak sprawy: [...]. Decyzja Prezesa ZUS została zaskarżona przez S. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1337/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej, zaś w przedmiotowej sprawie na skutek błędnego pouczenia odwołanie od decyzji ZUS rozstrzygnął organ niewłaściwy, czyli Prezes ZUS. Postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek S. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu organ powołał się na zmianę treści przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z zakresu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje do Prezesa Zakładu. Powyższe postanowienie zostało doręczone stronie wraz z pouczeniem o przysługującym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, ust. 3a i ust. 3b oraz art. 32, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.] - dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] - dalej: k.p.a., Prezes ZUS zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w części dotyczącej wysokości składek i odsetek za zwłokę liczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 31 stycznia 2005 r. na ubezpieczenia społeczne za okres 01/1999-12/1999 w łącznej wysokości 9.145, 70 zł, w tym z tytułu składek - 3. 636, 60 zł, odsetek - naliczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 31 stycznia 2005 r. - 5.509, 10 zł, a w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, że nieopłacone należności w niniejszej sprawie nie są zobowiązaniami nieściągalnymi, a także nie zostało wykazane, że spłata zadłużenia pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ administracji podkreślił, że przedsiębiorca winien liczyć się z konsekwencjami prowadzenia działalności gospodarczej i w przypadku niepowodzeń finansowych winien samodzielnie poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji. Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w uzasadnionych przypadkach i na wniosek płatnika Zakład może rozłożyć zaległość na raty, o co strona nie wniosła, a także, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. do dnia niniejszej decyzji nie zostało zakończone, a Naczelnik Urzędu nie stwierdził nieściągalności zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 9, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168 z późn. zm.) - dalej: kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że ZUS bez powiadomienia go skierował sprawę do załatwienia do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a następnie, powołując się na nieprawomocne postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, rozpoznał wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego sprawę powinien rozpatrzyć Minister jako właściwy w sprawie, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony był przed zmianą przepisów, a postępowanie administracyjne wszczęte na skutek nieprawomocnego postanowienia Ministra z dnia [...] czerwca 2006 r., zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: ppsa, w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym oraz gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisu art. 9 k.p.a., formułującego zasadę udzielania informacji, wynika, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie do zasady swobodnej oceny dowodów, zawartej w przepisie art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, natomiast zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu niezgodności postanowienia o przekazaniu z prawomocnym wyrokiem Sądu należy stwierdzić, że z mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz.1248; zwana dalej "ustawą nowelizującą") art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 24 sierpnia 2005 r. otrzymał brzmienie: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego." Ustawodawca w przepisach przejściowych i końcowych ustawy nowelizującej nie wypowiedział się na temat skutków wejścia w życie nowego unormowania dotyczącego właściwości i zasad wnoszenia środków zaskarżenia dla postępowań wszczętych przed zmianą art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie uznać jednak należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, gdyż w przypadku przepisów proceduralnych regulujących sposób działania organu i jego kompetencje do podejmowania określonych działań - w sytuacji braku przepisów przejściowych - zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie podejmowania tych czynności. (wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 994/04). Nie oznacza to naruszenia zasady nieretroaktywności (zasada, iż prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje dotyczą procedury, czynności i kompetencji organu dokonywanych pod rządami nowego prawa i nie wpływają na odmienne ukształtowanie wcześniej powstałych praw i obowiązków strony. Także Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do prawa międzyczasowego (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie) nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca, nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561). Innymi słowy, do czynności stosuje się przepisy prawa obowiązujące w czasie jej dokonania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Minister nie naruszył przepisów prawa przekazując wniosek skarżacego o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu w sprawie. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o umorzenie należności wobec ZUS właściwy jest - jak trafnie orzekł Minister - Prezes ZUS. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia właściwości organu stwierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2720/05, wskazujące na właściwość Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia środka zaskarżenia, ponieważ wyrok ten odnosił się do decyzji Prezesa ZUS wydanej w dniu [...] lipca 2005 r. a więc pod rządami starych przepisów i w obowiązującym wówczas stanie prawnym Minister, a nie Prezes ZUS był właściwy do rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu przestaje obowiązywać, gdy zmianie ulegają przepisy na podstawie których ocena ta i wytyczne zostały sformułowane, a nowe przepisy zastosowanie mają w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu. Z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie Prezes ZUS przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a uzasadniając swą decyzję dokonał obszernego wyjaśnienia jej podstawy prawnej i faktycznej. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 9 kpa Sąd stwierdza, że jest on bezzasadny, ponieważ ZUS w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z 29 czerwca 2006 r. (k. 91 akt adm. sprawy) poinformował stronę o przekazaniu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej akt dotyczących odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz pouczył o treści art. 10 § 1 i 81 k.p.a. a także wskazał na możliwość uzupełnienia wniosku o nowe dowody w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Podkreślenia wymaga także uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji, co oznacza możliwość, a nie konieczność umarzania składek również w przypadku spełniania przesłanek wymienionych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznaniowość decyzji musi natomiast każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 7 kpa), jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony, co w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu zostało przez Prezesa ZUS dochowane. Wobec powyższego Sąd, nie dopatrując się uchybień w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji na mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6