V SA/Wa 2806/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; Oddala skargę Pismem z [...] marca 2007 r. Skarżący H. T. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, iż nie posiada żadnego majątku oraz żadnych środków finansowych, z których mógłby pokryć jakiekolwiek zobowiązania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2007 r. Nr [...], działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1, ust.3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s", odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie pracowników. W wyniku rozpoznania wniosku organ uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności określona w art. 28 u.s.u.s., ponieważ aktualna jest egzekucja skierowana do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Wskazano, iż przedstawione przez Wnioskodawcę okoliczności nie stanowią wystarczających argumentów przemawiających za umorzeniem należności. Trudności finansowe, zdaniem organu, które uniemożliwiają opłacenie zaległych składek nie mogą automatycznie stanowić podstawy do umorzenia składek, ponieważ wniosek o umorzenie nie jest rozpatrywany pod kątem wsparcia socjalnego. Wprawdzie sytuacja Zobowiązanego - jak dalej podnosi organ - jest trudna, to, mając na uwadze możliwość uruchomienia dużego zakładu produkcyjnego, istnieje możliwość spłaty zadłużenia w dogodnym systemie ratalnym bez znacznego uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazano przy tym na dochody Wnioskodawcy z pozarolniczej działalności gospodarczej (wydzierżawienie dwóch sklepów w S.), posiadanie działki o pow. 0,49 ha na której stoi nieczynny zakład oraz pojazdów (wym. na str.3 uzasadnienia). Podniesiono, iż dłużnik oprócz należności wobec ZUS posiada również inne zadłużenia, w szczególności wobec Zakładu Energetycznego na kwotę [...] zł, Zakładu Telekomunikacji na kwotę [...] zł, S. M. na kwotę [...] zł, Bank [...] R. na kwotę [...] zł, PPUH B.M. na kwotę [...] zł. Reasumując organ podkreślił, iż działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca, i na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłaceniem należności publicznoprawnych. Wskazał również na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia składek. Stwierdzono ponadto, iż nie umorzono składek za zatrudnionych pracowników, ponieważ art.28 ust.3au.s.u.s. nie daje takiej możliwości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek przemawiających za umorzeniem powstałych zaległości wobec ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu należności. Zarzucił naruszenie art.28 u.s.u.s., § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz art.7, art.8, art.9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "kpa", poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zarzucił także, iż organ nie wyjaśnił wszystkich przesłanek, którymi się kierował przy wydawaniu decyzji i nie informował o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na załatwienie sprawy. Ponadto, zdaniem Skarżącego, organ nie poczynił rzetelnych ustaleń co do jego majątku, sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia. Dokonując pobieżnych ustaleń, zaskarżoną decyzję uzasadniono lakoniczne i niedokładnie, pozostawiając poza oceną ważne w sprawie fakty, przez co naruszono, w ocenie Skarżącego, zasadę swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ trafnie wskazał, iż Zobowiązany osiąga dochody z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej (wydzierżawienie dwóch sklepów w S. dzierżawionych od Spółdzielni Mieszkaniowej). Wraz z żoną utrzymuje się przy pomocy synów, którzy mają własne gospodarstwa domowe. Mieszka w domu będącym - jak sam Skarżący oświadczył - własnością syna i częściowo ponosi koszty jego utrzymania. Jest właścicielem działki o pow. 0,49 ha, na której stoi nieczynny zakład wraz z wyposażeniem, z czego tylko budynki posiadają wartość na kwotę [...]zł zabezpieczone hipotecznie przez [...] R. Organ wyszczególnił ponadto pojazdy, których Skarżący jest właścicielem. Zasadnie zwrócono także uwagę na to, iż postanowienie Komornika Sądowego umarzające postępowanie egzekucyjne nie dotyczą egzekucji z nieruchomości, a taka właśnie wobec Skarżącego jest możliwa. Odnośnie natomiast podnoszonych przez Skarżącego problemów zdrowotnych podkreślenia wymaga, iż na etapie postępowania administracyjnego, w zakresie swojej sytuacji zdrowotnej, Skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji lekarskiej ani dowodów ilustrujących ponoszone koszty związane z zakupem leków. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy Skarżącego oraz jego sytuacja osobista i zdrowotna w rozpoznanej sprawie nie są takie, aby prowadziły do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Za niezasadne należy uznać także pozostałe zarzuty Skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego. Sąd wyjaśnia, iż organ prowadząc postępowanie obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając jednak na względzie to, iż ma on doprowadzić do wyjaśnienia istoty sprawy. Podobnie, badając okoliczności i stan faktyczny sprawy, organ kieruje się tym, iż powyższe ma przyczynić się do prawidłowego rozstrzygnięcia, zgodnego - zwłaszcza w przypadku decyzji uznaniowych - z zasadami logiki i tzw. zdrowego rozsądku. Ponadto Sąd zauważa, iż Skarżący może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcie układu ratalnego przez Skarżącego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji orzeczenia. n