V SA/Wa 2810/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 28 czerwca 2004 r. R. B., zwany dalej "Skarżącym", powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "Rozporządzenie", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej powoływanego jako "Zakład", o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek uzasadniał swoją trudną sytuacją materialną. Skarżący podnosił, że ma na utrzymaniu żonę i troje dzieci w wieku szkolnym. Wskazał, że przyczyną powstania zadłużenia było osiągnie niskich dochodów. Skarżący argumentował, że ponosi znaczne obciążenia finansowe związane ze spłatą kredytów, w tym kredytu udzielonego na wykup mieszkania. W konsekwencji trudna sytuacja zmusiła go do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazał, iż w chwili obecnej on i jego małżonka są zarejestrowani w Urzędzie Pracy jako bezrobotni bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Zakład - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] złote. Organ przytaczając treść przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził, że wniosek Skarżącego nie zawierał dowodów wskazujących na to, że wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki. Niezależnie od powyższego Zakład zaznaczył, że w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek wystąpił z wnioskiem o dokonanie wpisu do hipoteki na nieruchomościach będących własnością Skarżącego. Stosownie do pouczenia zawartego w powyższej decyzji Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2004 r. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponownie przedstawił swoją sytuację materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, które wskazywałyby na występowanie przesłanek określonych w § 3 Rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. R. B., podtrzymał argumenty przytoczone we wcześniejszych pismach. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt III SA/Wa 1208/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. W dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, iż z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem Sąd stwierdził, iż organem właściwym do załatwienia sprawy będzie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Realizując dyspozycje Sądu Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] września 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] września 2007 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący oraz jego żona są nadal zarejestrowani w urzędzie pracy jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. Na utrzymaniu mają jedno dziecko w wieku szkolnym. Utrzymują się z prac dorywczych oraz z pomocy pełnoletnich dzieci. Nie posiadają rozdzielności majątkowej. Mają zobowiązania w Bankach z tytułu zaciągniętych kredytów na kwotę ok. [...] złotych. Organ wskazał, iż z informacji uzyskanych z Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wynika, że Skarżący nie korzysta wraz z rodziną z pomocy Ośrodka. Jest osobą zdrową, nie wymagającą opieki szpitalnej. Zawód wyuczony - [...]. Prezes Zakładu ustalił, iż zobowiązany nie posiada ruchomości. Posiada natomiast nieruchomość (mieszkanie) położoną w M. przy ul. [...], na której dnia [...] grudnia 2004r. Sąd Rejonowy w G. zgodnie z decyzją ZUS dokonał wpisu hipoteki przymusowej na kwotę [...] złote. W związku z powyższym, zdaniem organu, istnieje majątek podlegający zabezpieczeniu i egzekucji przez co warunek całkowitej nieściągalności, jako przesłanki do umorzenia należności, nie został spełniony. Prezes Zakładu powołując się również na przepisy Rozporządzenia stwierdził, że sytuacja materialna i rodzinna Skarżącego nie spełnia warunków określonych w powyższym rozporządzeniu, a opłacenie należności z tytułu składek nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawcy. Wskazał ponadto na 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS, co daje możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Ponadto zaznaczył, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Generowanie długu oraz trudności finansowe płatnika nie mogą stanowić przesłanki obligującej organ do umorzenia zaległości względem ZUS. W skardze z dnia 8 września 2007 r. na powyższą decyzję R. B. nie zgodził się z argumentacją Prezesa Zakładu i wskazał, że nadal jest bezrobotny ma na utrzymaniu dziecko - lat [...] i bezrobotną żonę. Utrzymuje się z prac dorywczych i pomocy dorosłych dzieci, a zatem nie posiada środków na spłatę zadłużenia. Wskazał, że faktycznie posiada nieruchomość - mieszkanie, które obciążone jest kredytem hipotecznym na 25 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw uznał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, jednak z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest fakt, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydana dnia [...] listopada 2004 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest B.O.. Praktyka taka jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora czy zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15.11.2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSK 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.s.u.s. m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s. organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie, jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest przesłanką wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie, wobec podpisania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez B. O., była ona z mocy prawa wyłączona od udziału w postępowaniu, toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy. Tak więc udział B. O. w postępowaniu toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy stanowił naruszenie przepisów k.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działała B. O.. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż rozpatrując ponownie wniosek z dnia 7 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu powinien mieć na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Podejmując jednak decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Organ orzekający w niniejszej sprawie wskazał, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, gdyż zobowiązany jest właścicielem nieruchomości - mieszkania, na której Zakład ma ustanowione zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej. A zatem jest możliwość prowadzenia egzekucji z tego majątku. Odnosząc się do powyższego, Sąd stwierdza, iż trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od Skarżącego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży mieszkania, w którym Skarżący mieszka wraz z rodziną, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przyjęcie przez organ, iż interes publiczny, w tym przypadku stan finansów ubezpieczeń społecznych ma wyższą rangę niż ważny interes osoby zobowiązanej prowadzi do konkluzji, iż norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej. W tej sytuacji podkreślić należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Organ orzekający powinien zatem rozważyć, czy w sytuacji finansowej Skarżącego spłacenie jest w ogóle możliwe, czy też musiałoby odbywać się kosztem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także czy pozbawienie rodziny miejsca do zamieszkania, nie spowoduje konieczności udzielenia rodzinie daleko idącej pomocy ze środków publicznych, co na pewno pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.