V SA/Wa 2847/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. G. E. L., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. S. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 15 maja 2009 r., złożonym w BP ARiMR w P., T. S. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Kierownik BP ARiMR w P. odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli swojego gospodarstwa. Organ powołał się w tym zakresie na protokół z czynności kontrolnych nr [...], z którego wynika, iż inspektorzy ARiMR trzykrotnie podejmowali próby skontrolowania gospodarstwa wnioskodawcy m.in. w dniach: 2 lipca 2009 r., 8 lipca 2009 r. i 13 sierpnia 2009 r. Za każdym razem jednak wnioskodawca "przeganiał inspektorów". Wobec tego organ wydał decyzję w oparciu o art. 23 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE.L.04.141 str.18), zgodnie z którym wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor OR ARiMR w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w sekcji XII "Ustalenia końcowe" raportu z czynności kontrolnych stwierdzono, że trzykrotnie podejmowano próby kontroli gospodarstwa. Kontroli jednak nie przeprowadzono z winy producenta rolnego, ponieważ zachowywał się on agresywnie i uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Dyrektor OR ARiMR podobnie jak organ I instancji powołał się na przepis rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (omyłkowo jednak wskazując jednostkę redakcyjną, tj. art. 21 ust. 2 zamiast art. 23 pkt 2). W skardze na powyższą decyzję T. S. stwierdził, że ocena faktów dokonana przez Kierownika BP ARiMR w P. jest "lakoniczna i wymyślona". Kierownik ten zniszczył również dokumenty zmiany danych z dnia 2 grudnia 2005 r. Skarżący wskazał również, że inspektorzy przeprowadzający kontrole powinni być wyposażeni w identyfikatory, ponieważ "w przeciwnym razie można ich uznać za złodziei". Podkreślił też, że odmowa przyznania dopłat spowodowała niedostatek w jego gospodarstwie i uniemożliwiła jakiekolwiek inwestycje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] OR ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając skargę pod tym kątem sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Wniosek złożony przez T. S. 15.05.2009r. (realizacja pakietu ochrona gleb i wód, wariant k01b – międzyplon ozimy) jest wnioskiem kontynuacyjnym. Realizację programu rolno środowiskowego objętego PROW 2004 – 2006, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 174 , poz. 1809 z późn. zm ), skarżący rozpoczął w 2007r. Ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. Dz.U.03.229.2273 z późn.zm ). Wskazać należy, że zgodnie z pkt 11 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r.) stwierdzono: "Aby przyczynić się do ochrony interesów finansowych Wspólnoty należy przewidzieć, że płatności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 mogą być dokonywane po tym jak przeprowadzone zostaną kontrole dotyczące kryteriów kwalifikowalności". Zasady przeprowadzania tych kontroli przewidziano w Rozdziale I i II Tytułu III "Kontrole" powołanego rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z przepisem art. 23 pkt 1 i 2 tego aktu "Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu". Ze wskazanych norm wynika, iż w postępowaniu w przedmiocie dopłat prawnie dopuszczalne i uzasadnione są kontrole prawidłowości danych podanych we wniosku rolnika i wyniki takiej kontroli stanowią podstawę ustalenia prawa do dopłat i ich wysokości. Szczegółowe zasady tej weryfikacji zawierają przepisy art. 24 i n. rozporządzenia nr 796/2004, które określają m.in. częstotliwość kontroli, sposób wyznaczania kontrolowanych działek, ich ilość oraz dopuszczalne metody pomiarowe. Należy zwrócić uwagę, iż zasadą jest przeprowadzanie kontroli bez uprzedzenia, co wynika z treści art. 25 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nr 796/2004, jednak dopuszczalne są wyjątki i producent rolny może być o planowanej kontroli zawiadomiony ( co prawda art. 25 został skreślony nowelą do rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 25 grudnia 2007r. [ Dz.U. UE.L. 2007.337.79], jednak z przepisów intertemporalnych noweli wynika, że stosuje się ją dopiero do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat lub okresów premiowych rozpoczynających się z dniem 1 stycznia 2008 r.). Nadto ma on prawo uczestniczenia w niej i wypowiadania się co do jej wyników. W przepisach art. 25 ust. 1 zd. 2 i 3 oraz w art. 28 ust. 2 rozporządzenia wskazano bowiem, iż "Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków (...) Rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli.". Powołane regulacje uprawniają wnioskującego o pomoc finansową nie tylko do obserwowania pracy inspektorów na kontrolowanych gruntach, ale i do decydowania, czy chce zaświadczyć o swojej obecności podczas kontroli i czy jego zdaniem była ona przeprowadzona prawidłowo i nie budzi jego zastrzeżeń. Nie sposób nie dostrzec korzyści płynących dla producenta rolnego z powyższych uprawnień. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy weryfikacja na miejscu wykaże określone nieprawidłowości. Obecny w trakcie kontroli producent rolny ma wówczas prawo ustosunkować się do wpisanych do protokołu uwag oraz zgłosić zastrzeżenia, które mogą mieć istotne znaczenie w dalszym postępowaniu. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skarżący z powyższych uprawnień nie skorzystał, a wprost przeciwnie, w ogóle nie dopuścił inspektorów ARiMR do przeprowadzenia kontroli w swoim gospodarstwie. Inspektorzy trzykrotnie próbowali przeprowadzić kontrolę (w dniach: 2 lipca 2009 r., 8 lipca 2009 r. i 13 sierpnia 2009 r.), jednak za każdym razem producent rolny zachowywał się agresywnie i uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. W związku z powyższym, orzekające w niniejszej sprawie organy ARiMR zasadnie uznały, że konieczne było odstąpienie od merytorycznego rozpoznania wniosku oraz, że zastosowanie powinien znaleźć art. 23 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Wyjaśnić przy tym należy, że posłużenie się w tym przepisie pojęciem "odrzucenie", a nie np. "odmowa", oznacza, że możliwym jest właśnie odstąpienie od merytorycznego rozpoznania wniosku o płatności, gdy rolnik uniemożliwił kontrolę. W procesowym prawie krajowym nie przewidziano przepisu bezpośrednio korespondującego z art. 23 ust. 2 ww. rozporządzenia. W orzecznictwie dopuszcza się w takim przypadku działanie poprzez odmowę przyznania płatności (tak w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Bydgoszczy, z 10 grudnia 2008r., I SA/Bd 632/08; Wrocławiu z 16 stycznia 2009r., III SA/Wr 85/08). Należy pamiętać, że powyższy przepis może mieć zastosowanie tylko w przypadku niemożności merytorycznego rozpatrzenia wniosku z powodu – będącej skutkiem działania rolnika – niemożliwości ustalenia okoliczności istotnych. Chodzi tu o takie działanie rolnika, które uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Kontrolę należy postrzegać jako zebranie materiałów pozwalających organowi na wydanie decyzji. Działanie rolnika można zatem uznać za uniemożliwienie kontroli prowadzące do odrzucenia wniosku, tylko w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przyznania płatności. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce bowiem po przeprowadzeniu pomiaru metodą foto konieczna była weryfikacja tego pomiaru na miejscu i ewentualne uzupełnienie dokumentacji o pozyskany materiał fotograficzny powierzchni niekwalifikowanych do płatności. Do tej weryfikacji – jak wskazuje raport z czynności kontrolnych – skarżący jednak nie dopuścił, wobec czego decyzja o odmowie przyznania wnioskowanych płatności była zasadna. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż nie znajdują one uzasadnienia. Zarzut zniszczenia dokumentów zmiany danych z dnia 2 grudnia 2005 r. nie dotyczy bowiem wniosku o przyznanie płatności za rok 2009, który był przedmiotem niniejszego postępowania. Z kolei zarzut nieposiadania przez przeprowadzających kontrolę inspektorów ARiMR identyfikatorów nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W protokole czynności kontrolnych wskazano imiona i nazwiska inspektorów ARiMR oraz numery ich identyfikatorów (sekcja IX). Skarżący nie przedstawił równocześnie żadnych innych wiarygodnych okoliczności lub dowodów podważających treść raportu z czynności kontrolnych. Dlatego też jego twierdzenia w tym zakresie należało uznać za gołosłowne. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku