V SA/Wa 2864/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez M. S. - Skarżącego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] lipca 2007 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem datowanym na 18 maja 2007r. M. S. złożył wniosek o umorzenie zaległości składkowych, wobec przekonania skarżącego, że w wyniku zwolnienia go decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r. z płacenia składek nie musiał ich płacić także po zmianie przepisów. Wskazał, że obowiązujący do końca 2002r. przepis art. 37 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") nakładał na ZUS obowiązek zgłaszania do ubezpieczeń społecznych osoby, które same tego nie zrobiły i wydać im nową decyzję o objęciu ubezpieczeniami społecznymi. Pismem z dnia 31 maja 2007r. Zakład wezwał zainteresowanego do złożenia wskazanych dokumentów w tym m.in. dotyczących posiadanego majątku. W odpowiedzi na ww. pismo skarżący złożył oświadczenie o możliwościach płatniczych, z którego wynika, że miesięcznie skarżący uzyskuję kwotę 2800 złotych brutto, a jego żona kwotę 2500 złotych, nie posiada żadnych zobowiązań, miesięczne stałe wydatki wynoszą 2.500 złotych. Ponadto oświadczył, iż posiada dwa samochody osobowe marki [...] z 1998r., mieszkanie własnościowe o pow. 69 m2, gabinet weterynaryjny o powierzchni 36 m2 wraz z jego wyposażeniem. Dodatkowo załączył dokumentację medyczną dotyczącą choroby żony. Zakład decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej: u.s.u.s., odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [....] lipca 2007 r. W motywach decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 u.s.u.s. składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz chorobowe za ubezpieczonych, obliczają, rozliczają i przekazują co miesiąc do Zakładu w całości płatnicy składek. Organ stwierdził więc, że błędne jest rozumowanie wnioskodawcy, iż nie miał obowiązku opłacania składek, a Zakład miał obowiązek powiadomić go o takim obowiązku, gdyż jest to obligatoryjny obowiązek płatnika składek wynikający z mocy prawa, a Zakład ma możliwość dochodzenia zaległości w ciągu 10 lat od daty powstania obowiązku opłacania składek. Odnosząc się do decyzji Zakładu z dnia [...] sierpnia 1998r. zwalniającej skarżącego z opłacania należnych składek wskazał, iż w wyniku zmiany przepisów w zakresie ubezpieczeń społecznych powstał obowiązek po stronie skarżącego w opłacaniu składek. Podniósł także, iż nie zapoznanie się ze zmianami przepisów nie może stanowić okoliczności przemawiającej za umorzeniem należności. Uzasadniając odmowę umorzenia należności składkowych Prezes Zakładu wskazał, iż zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją dotyczącą zobowiązanego można stwierdzić iż kondycja finansowa skarżącego jest dobra, świadczą o tym zarobki jego (2682,00 zł) i jego żony. Żona zobowiązanego jest zatrudniona na 8/18 oraz 1/1 podstawy wymiaru czasu pracy z podstawą wymiaru składki 903,09 zł oraz 2286,25 zł. Ponadto stwierdził, iż skarżący mieszka wraz z żoną w mieszkaniu własnościowym. Organ również wskazał, iż ponoszenie opłat związanych z codziennym bytem, eksploatacją i utrzymaniem gospodarstwa domowego czy innymi kwestiami bytowymi nie może być uznane za argument przemawiający za umorzeniem, gdyż są to koszty które dotyczą ogółu społeczeństwa i traktowanie tego typu opłat jako zobowiązania szczególne naruszałoby zasadę równego traktowania wszystkich obywateli. Zobowiązany posiada dobrą sytuację materialną co stwarza możliwość skorzystania z innych środków pomocowych oferowanych przez Zakład np. w postaci układu ratalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2007 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] września 2007 r., M. S. zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 6, 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. w konsekwencji nie wykonania ciążącego na ZUS obowiązku wynikającego z obowiązujących do końca 2002r. art. 37 ust. 1 i 38 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji niepełne uzasadnienie decyzji poprzez nieodniesienie się do argumentów zawartych we wniosku z dnia 20 sierpnia 2007r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2007 r. (wpływ do organu w dniu 21 maja 2007 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za określone miesiące 2000, 2001 i 2002 roku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające wskazały, że wobec skarżącego nie wszczęto postępowania egzekucyjnego na rzecz Zakładu. W związku z tym w niniejszej sprawie, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów, nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Prawidłowo zatem zostało ustalone, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już zaznaczono powyżej, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności. Uwzględnił sytuację materialną, po stronie dochodowej, zainteresowanego i jego rodziny. Wziął również pod uwagę zobowiązania finansowe strony, jak również wysokość ponoszonych w rodzinie kosztów utrzymania i eksploatacji mieszkania. Na podstawie złożonej do akt sprawy dokumentacji medycznej organ wziął również pod uwagę stan zdrowia żony (obecnie żona pracuje w na dwóch etatach w wymiarze czasu 1/1 oraz 8/18). Do wszystkich tych okoliczności i dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w świetle przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, lub z koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia). Zasadnie organ przyjął, iż łączne dochody skarżącego i jego żony w wysokości 5871,34 zł wystarczają, po potrąceniu koniecznych wydatków (w tym ewentualnej spłaty należności wobec Zakładu w dogodnym układzie ratalnym), na zaspokojenie potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. Prawidłowo również organ ocenił sytuację zdrowotną żony skarżącego, w kontekście możliwości zarobkowania przez skarżącego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Mając zaś na uwadze podnoszone zarzuty dotyczące nie objęcia skarżącego z urzędu ubezpieczeniem społecznym (skarżący decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r. został poinformowany, iż nie podlega ubezpieczeniu społecznemu), po zmianie przepisów dokonanej w dniu 1 stycznia 1999r. mimo, iż obowiązujące do 2002 roku przepisy nakładały na Zakład taki obowiązek należy stwierdzić, iż przedstawione stanowisko sprowadza się do zakwestionowania powstałego zadłużenia wobec ZUS. W związku z tym Sąd zauważa, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się ona z kwotą zadłużenia, a jedynie ze względów finansowych nie jest w stanie jej pokryć. Dlatego też, przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze okoliczności związane z powstaniem zadłużenia, właściwie sprowadzające się do kwestionowania jego powstania. Decyzje w sprawie podlegania ubezpieczeniu społecznemu wydawane są w odrębnym postępowaniu i podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego. W ten sam sposób należy również ocenić załączoną do skargi kserokopię artykułu z gazety z dnia 27 marca 2007r. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.