V SA/Wa 2870/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek ( spr. ), Protokolant - Barbara Zielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. oddala skargę. Pismem z [...] lutego 2006 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, A. D. wniosła o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. Wyjaśniła, iż zadłużenie powstało na skutek, dokonanej przez nią, nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących opłacania składek. Wnioskodawczym była przekonana, że nie jest obowiązana do płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podniosła, iż ZUS poinformował ją o zaległości dopiero w październiku 2005 r., kiedy zadłużenie narosło do takiej kwoty, której skarżąca nie jest w stanie spłacić. Wnioskodawczyni wskazała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Wskazała, iż leczy się onkologicznie, jest po operacji. Z kolei jej mąż miał operację głowy i przechodził bardzo długą rehabilitację. Podniosła również, iż po ciężkiej chorobie zmarł jej ojciec, dlatego też pomaga ona bratu w opiece nad chorą matką. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż jej sytuacja jest bardzo trudna. Dodatkowo w styczniu 2006 r. dokonano włamania do jej garażu i kradzieży na kwotę ok. 6.000 zł. Decyzją z [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne wraz z odsetkami, na łączną kwotę [...] zł, za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż podstawą do umorzenia zaległości jest obiektywnie istniejący stan nieściągalności, którego granice wyznacza art. 28 ust. 2 u.s.u.s., a w sytuacji braku nieściągalności, ważny interes osoby zobowiązanej do płacenia składek. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy ww. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji Zakładu, wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości. Wskazał na otrzymywanie świadczeń przez skarżącą i jej męża, fakt prowadzenia działalności gospodarczej oraz posiadanie samochodu osobowego z 1996 r. o wartości ok. 11.000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.D. opisała okoliczności powstania zaległości oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. Podniosła, iż wydana decyzja jest krzywdząca, ponieważ renta jej i jej męża wystarcza zaledwie na leczenie. Wyrokiem z 8 listopada 2006r. sygn.akt III SA/Wa 1939/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, iż w obydwu decyzjach, jako podstawę odmowy umorzenia należności z tytułu składek, organy wskazały brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, zawężając swoje rozważania do przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Organy pominęły natomiast przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z powyższym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tymczasem, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, organy w ogóle nie przeanalizowały wystąpienia przesłanek umorzenia zaległych składek, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., na które powoływała się skarżąca w pismach kierowanych do organów ZUS. Powyższe narusza przepisy art. 9, 11, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a.". W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał dodatkowo, że organy nie umożliwiły stronie w trakcie postępowania wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, czym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną art. 10 § 1 K.p.a. Na marginesie Sąd uznał za niewystarczające, z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej, zamieszczenie w zaskarżonej decyzji jedynie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zdaniem Sądu należało powołać również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w powyższym wyroku, organ przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku A.D. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję znak [...] z [...] czerwca 2007r., którą odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił stan majątkowy oraz sytuację rodzinną i zdrowotną Wnioskodawczyni (str. 4-8 decyzji). Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Dalej organ wymienił przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. Wskazał także, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek. Podkreślono przy tym, że decyzje w zakresie umarzania składek mają charakter uznaniowy, a zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Wskazano przy tym, iż zasadą jest opłacanie składek ubezpieczeniowych, a wszelkie ulgi oraz umorzenie należności ZUS mają charakter wyjątkowy. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, iż wobec Skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność ze względu na istnienie majątku oraz podlegającego egzekucji. Organ wyjaśnił również, iż ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża osobę prowadzącą działalność. To płatnik - jako osoba prowadząca działalność gospodarczą - odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, jakimi są należności z tytułu składek. Ponadto organ zauważył, iż Zobowiązana, pomimo leczenia, nadal prowadzi działalność gospodarczą, a zatem stan zdrowia nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu. Reasumując Zakład podniósł, iż brak jest podstaw do uznania, że ewentualne regulowanie zobowiązania z tytułu składek w przedmiotowej sprawie w ramach dobrowolnych wpłat, choćby w systemie ratalnym, spowoduje pozbawienie Zobowiązanej oraz jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją znak [...] z dnia [...] października 2007r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując w całości argumentację w niej zaprezentowaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o umorzenie zaległych należności wraz z odsetkami. Podniosła, iż zadłużenie powstało nie z jej winy, lecz z winy ZUS, ponieważ rozpoczynając działalność gospodarczą otrzymała decyzję o nie podleganiu ubezpieczeniu społecznemu, z uwagi na pobieranie renty. Skarżąca uznała, iż skoro nie podlega ubezpieczeniu społecznemu, to również nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wydanie decyzji określającej kwotę zadłużenia wraz z odsetkami po sześciu latach to - zdaniem Skarżącej - zaniedbanie ze strony ZUS. Dalej Skarżąca wskazała na problemy zdrowotne własne oraz męża. Podniosła, iż w roku 2006 osiągnęła dochód z działalności gospodarczej ok.1000zł, otrzymuje rentę w wys.500zł, mąż w wys. 610 zł. Powyższe nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Posiada grunty orne, ale w chwili obecnej ich nie użytkuje lecz wydzierżawia na podstawie umowy dzierżawy, którą zobowiązała się przedstawić na rozprawie. Skarżąca wskazała także na swoją trudną sytuację materialną i życiową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ w toku postępowania wyjaśniającego nie naruszył przepisów proceduralnych, a dokonane ustalenia są prawidłowe, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ trafnie wskazał, iż Zobowiązana nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód. Otrzymuje świadczenie rentowe w wys. 500zł netto. Posiada majątek ruchomy (samochód osobowy marki [...] -organ omyłkowo wskazał, iż przedmiotowy samochód jest marki [...] rok produkcji 1996, jednakże z okazanych przez Skarżącą na rozprawie dokumentów wynika, iż jest to ten sam pojazd) oraz nieruchomości: położoną w m. B. G. o pow. [...] ha, na której wzniesiony jest budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 180 m2, oraz gospodarstwo rolne o pow. 2,73 ha i przeliczeniowych 1,94 ha, które - wg oświadczenia Skarżącej -wydzierżawiono. Małżonek Skarżącej jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...], rok produkcji 1996 o wartości ok.8.000zł, otrzymuje świadczenie rentowe w wys. 610 netto. Z dokumentacji medycznej nie wynika, aby Skarżąca była niezdolna do samodzielnej egzystencji, nie uznano także Zobowiązanej za trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. W świetle powyższego nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy Skarżącej oraz jej stan zdrowia w rozpoznanej sprawie nie jest taki, aby prowadził do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Sąd rozumie trudną sytuację Skarżącej, jednakże instytucja umorzenia składek jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, a taka tu nie zachodzi. Co więcej, na tle innych rozpoznawanych przez Sąd spraw, sytuacja Skarżącej, która -jak zauważył organ - nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest zła, a w razie jej pogorszenia i zaistnienia nowych okoliczności ma on prawo do ponownego wniosku o umorzenie. Także przyczyny powstania zaległości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż - zgodnie z obowiązującymi przepisami - za powstanie zadłużenia odpowiedzialny jest płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca na bieżąco działalność gospodarczą. Osoby prowadzące działalność gospodarczą są bowiem zobowiązane do opłacania składek bez uprzedniego wezwania, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji orzeczenia.