V SA/Wa 2882/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. M. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Pan A.M., (zwany dalej "skarżącym" lub "wnioskodawcą"), w dniu 13 listopada 2012 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Agencja", wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Pismem z 29 stycznia 2013 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków wniosku, w szczególności do: - złożenie poprawionego protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód sporządzonego przez komisję powołana przez wojewodę, - w przypadku korekty protokołu z oszacowania – do dostarczenia zmienionej opinii wojewody dotyczącej wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę, - wyjaśnienia rozbieżności ilości sztuk trzody chlewnej oraz bydła pomiędzy Planem Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie a zarejestrowaną ilością zwierząt w biurze powiatowym. Agencja wyjaśniła, że nieprawidłowości w protokole dotyczą powierzchni – w protokole wpisano powierzchnię 22,50 ha, powierzchnia deklarowana dopłatach obszarowych wynosi 21,84 ha, a w Planie Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie – 22,34 ha. Pismem z 14 lutego 2013 r. wystąpił do Agencji z prośba o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku o jeden miesiąc, na co Agencja wyraziła zgodę przedłużając termin do 22 marca 2013 r. Wnioskodawca 22 marca 2013 r. złożył poprawiony wniosek. Poinformował, że protokół z szacowania strat nie został poprawiony w zakresie opinii wojewody. Wyjaśnił rozbieżności powierzchniowe w ten sposób, że powierzchnia 22,50 ha to całkowita powierzchnia gospodarstwa, jednak wobec niezgłaszania do dopłat powierzchni pod uprawami mniejszych niż 0,1 ha, powierzchnia deklarowana w dopłatach wynosi 21,84 ha. Pismem z 28 marca 2013 r. wnioskodawca został ponownie wezwany do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni w szczególności przez: a) dostarczenie poprawionego protokołu z oszacowania z uwagi na to, że nie zaznaczono na podstawie jakich danych zostały obliczone średnie plony i średnie ceny oraz nie uwzględniono produkcji zwierzęcej wykazanej w Planie Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie b) w przypadku korekty protokołu z oszacowania – do dostarczenia zmienionej opinii wojewody dotyczącej wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę, c) wyjaśnienia niezgodności pomiędzy grupami uprawa wykazanymi w Planie Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie, do których przysługuje płatność uzupełniająca – 10,44 ha, a deklarowaną do płatności uzupełniającej – 10,51 ha, d) wypełnienie wniosku w pkt. 9.1.2, 19 oraz w części IIA zgodnie z instrukcja wypełnienia. Wnioskodawca pismem z 22 kwietnia 2013 r. poprosił o wydłużenie terminu do złożenia uzupełnień wniosku uzasadniając, że uzupełnienia sprowadzają się do zmian w protokole z oszacowania szkód. Agencja wydłużyła termin do uzupełnienia wniosku do [...] września 2013 r. Wnioskodawca pismem z 12 września 2013 r. ponownie wystąpił o przedłużenie terminu w związku z oczekiwaniem na poprawioną opinię wojewody, jednak Agencja pismem z [...] października 2013 r. odmówiła wydłużenia terminu z uwagi na upływ 6 miesięcy. 1.2. Pismem z [...] października 2013 r. Agencja odmówiła przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej: ustawa WROW) z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 14 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141 ze zmianami, dalej: rozporządzenie z 13 września 2010). Jako powód odmowy wskazano niedostarczenie stosownej opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołana przez wojewodę potwierdzających w jednym roku kalendarzowym na poziomie 64,59%. 1.3. Wnioskodawca wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa. Powołał się na to, że protokół szacowania szkody został poprawiony przez komisję wyznaczoną przez wojewodę, jednakże poinformowano go, że nie ma możliwości skorygowania opinii wojewody. 1.4. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostało przez Agencję rozpatrzone pozytywnie. Uznano, że postępowanie nastąpiło z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy WROW. Agencja wskazała, że w sytuacji niedostarczenia skorygowanej opinii wojewody wydaje się zasadnym dokonanie oceny załączonych do wniosku dokumentów, a ewentualna odmowa przyznania pomocy powinna wskazywać na brak spójności dokumentacji aplikacyjnej z danymi znajdującymi się w bazach Agencji. 2. Pismem z 30 czerwca 2014 r. Agencja stwierdziła, ze pozostawia wniosek o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia/odmawia przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy WROW. Wskazała na przepisy § 2 i § 4 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia z 13 września 2010 r. stwierdzając, że pomoc przyznaje się, jeżeli wysokość szkód oszacowanych przez komisję, o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. UI. Nr 98 poz. 634 ze zmianami, dalej: ustawa ARiMR) wynosi średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej produkcji – w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich lub rybach. Jako przyczynę odmowy wskazano, że nie została dostarczona w terminie wyznaczonym wezwaniem do uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej z 28 marca 2013 r. opinia wojewody w związku z korektą protokołu oszacowania szkód. 3. Pismem z 15 lipca 2014 r. skarżący wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa. Podnosił, że odmowa sporządzenia przez wojewodę skorygowanej opinii była bezsensowna, skoro dokumenty zostały sporządzone przez komisję wyznaczoną przez wojewodę. Skoro komisja popełniła błąd w protokole, to również wojewoda powinien wziąć na siebie odpowiedzialność za to. Komisja nie informowała przy tym skarżącego o konieczności powiadomienia o produkcji zwierzęcej. Skarżący nie zaznaczył, że prowadzi produkcję zwierzęcą, gdyż w produkcji tej nie odnotował żadnych strat. Skarżący podniósł, że spełnia warunki do uzyskania pomocy, gdyż wysokość szkód przekroczyła u niego 30% średniej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda. 4. Pismem z [...] października 2014 r. (wydanym po wniesieniu skargi do Sądu) Agencja poinformowała skarżącego, że po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdziła, że do naruszenia prawa nie doszło. Nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącego, że decyzja odmowna nie była wynikiem jego zaniechania, gdyż to on podpisał się pod wnioskiem, w którym nie uwzględniono produkcji zwierzęcej. Opinia wojewody jest dokumentem ostatecznym i wiążącym co do wszelkich kwestii będących przedmiotem prac komisji, w tym także co do ostatecznej wysokości szkód spowodowanych w gospodarstwie. Skoro Komisja zmieniła swój pierwotny protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód, jednak nie został on zatwierdzony przez wojewodę, to jest to równoznaczne z zanegowaniem przez komisję poprawności pierwotnego protokołu i zakresu pierwotnie oszacowanych szkód oraz ich wielkości. Niemożliwe jest zatem dopuszczenie do wypłaty środków na podstawie dokumentu, który sam jego wystawca uznaje za dokument wadliwy. 5. Skarżący pismem z 15 września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę przyznania pomocy zawartą w piśmie wydanym przez [...] Oddział Regionalny ARiMR z [...] czerwca 2014 r. zarzucając: 1) naruszenie art. 21 pkt 2 p.p.k.t. 1,2 i 3 ustawy WROW poprzez odmowę przyznania pomocy w sytuacji, gdy niewypełnienie obowiązków nałożonych na stronę wynikało z powodu niekompetencji Komisji powołanej przez Wojewodę Wielkopolskiego, braku współdziałania Wojewody Wielkopolskiego oraz nieudzielenia skarżącemu odpowiedniego pouczenia w trakcie postępowania; 2) nausznie art. 22 pkt 3 ustawy WROW w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia z 13 września 2010 r. poprzez odmowę przyznania pomocy w sytuacji, w której spełnione były wymienione we wskazanym rozporządzeniu kryteria przyznawania pomocy Wskazując na te naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności .i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł na podstawie art. 135 p.p.s.a. o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania korekty opinii z [...] lutego 2012 r. i z [...] września 2012 r. dotyczących zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego ewentualnie o uchylenie czynności Wojewody [...] z [...] września 2013 r. odmawiającej wydania korekty wskazywanych opinii, albowiem działania Wojewody pozbawione były należytego uzasadnienia, były krzywdzące dla skarżącego. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Wojewody [...] z [...] września 2013 r. Wniósł też o zasądzenie od Agencji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnosił między innymi, że Agencja miała z urzędu wiedzę o posiadanych przez skarżącego zwierzętach gospodarskich, komisja sporządzająca protokół też powinna te zwierzęta uwzględnić w protokole, a straty w gospodarstwie znacznie przekraczały minimum uprawniające do przyznania pomocy. Działania Wojewody odmawiające skorygowania opinii w sytuacji, gdy poprawienie protokołu wywołane było niekompetencją powołanej przez niego komisji naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Skarżący nie został pouczony, w jaki sposób ma zakwestionować działania Wojewody. Autor skargi zauważył, że wniosek był niezgodny tylko z instrukcją wypełnienia wniosku, której status prawny jest niejasny, a skarżący spełniał kryteria uzyskania pomocy zgodnie z art. 22 pkt 3 ustawy WROW. 6. W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie. Podniosła argumenty przedstawione w omówionym wyżej piśmie z 10 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 7. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). 7.2. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę przyznania pomocy finansowej w ramach działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt ustawy, Agencja wykonuje zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania m.in. działania Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy pomoc w ramach ww. działania przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Art. 22 ust. 2 ustawy wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez podmioty wdrażające postępowaniach w sprawach przyznawania pomocy. Jednocześnie art. 22 ust. 4 tej ustawy przyznaje wnioskodawcy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach przedmiotowego działania określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141) – zwane dalej: "rozporządzeniem", wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. 7.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie Agencja informując wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy nie wskazała w sposób właściwy podstawy prawnej odmowy. Wprawdzie powołano ogólny przepis ustawy WROW to jest art. 22 ust. 3, jednak nie wskazano na właściwe przepisy rozporządzenia z 13 września 2010 r. określające warunki, jakie nie zostały spełnione dla przyznania pomocy. Powołano jedynie § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, który stanowi, że warunkiem przyznania pomocy jest powstanie szkód przekraczających 30% średniej rocznej produkcji rolnej. Jednak z pisma Agencji i z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by to kryterium nie było spełnione, a faktycznym powodem odmowy jest brak skorygowanej opinii wojewody do poprawionego protokołu komisji wojewody szacującej szkody. 7.4. Również nieprawidłowa była interpretacja przepisu art. 22 ust. 3ustawy WROW, że niezłożenie skorygowanej opinii wojewody stanowiło o niespełnieniu warunków przyznania pomocy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30.05.2014 r. sygn. akt II GSK 396/13 powołując się też na inny swój wyrok z 24.01.2012 r. sygn. akt II GSK 1425/10 zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Powyższe oznacza zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) trybu składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz. U. 2000/110/1178). Natomiast termin "wymaganie" (od "wymagać") oznacza "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać; postulat, żądanie" (Słownik Języka Polskiego, t. III. s. 818). Z kolei termin "warunek" oznacza między innymi "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś, wymaganie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy" (tamże, t. III, s. 660). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zobowiązany był między innymi do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy więc rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści upoważnienia ustawowego wynika też, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów. Szczegółowe określenie dokumentów, które muszą być dołączone do wniosku pomocowego winno nastąpić w rozporządzeniu. Jak zaś wynika z treści § 13 ust. 1-5 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. organ upoważniony do jego wydania określając warunki, jakie powinien spełniać wniosek o pomoc nie określił rodzaju wymaganych dokumentów, będących załącznikami tego wniosku. Z § 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. wynika, że wniosek zawiera w szczególności informacje o załącznikach. Z kolei z § 13 ust. 2 aktu wynika jedynie, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się wymagane dokumenty, o których mowa w ust. 4. W myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, oraz wzory oświadczeń. Także z tej normy prawnej nie wynika, aby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił rodzaj dokumentów jako niezbędnych załączników wniosku, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Sformułowanie "opracowanie" oznacza inaczej "nadać temu określoną formę, wykończoną w całości i w szczegółach" (Słownik Języka Polskiego, t. II, str. 532). Agencja była zatem upoważniona do opracowania wniosku, ale jako podmiot przyznający pomoc i dokonujący weryfikacji składanych przez beneficjentów wniosków, nie była upoważniona do określenia warunków jakie te wnioski mają spełniać. Określenie tego rodzaju wymagań, poprzez wskazanie rodzaju niezbędnych dokumentów wymaganych jako załączników wniosku, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opracowanie przez Agencję formularza wniosku, w którym w sposób czytelny i przejrzysty zostałyby wymienione także rodzaje dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku byłoby możliwe, ale wyłącznie po wskazaniu tych dokumentów w rozporządzeniu. W związku z tym żądanie przedstawienia przez skarżącego opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę nie było uzasadnione, gdyż obowiązek załączenia takiego dokumentu do wniosku nie wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Agencja była upoważniona jedynie do opracowania formularza wniosku, w tego rodzaju działaniu nie mieści się określanie dodatkowych warunków jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o pomoc w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd powyższy w pełni podziela. 7. 6. Wreszcie należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy WROW organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji można uznać za ogólna zasadę praworządności, która powinna być przestrzegana również w postępowaniu, do którego nie ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada ta została naruszona przez Agencję, która zaskarżone rozstrzygniecie wydała wbrew swojemu stanowisku zawartemu w piśmie z 28 lutego 2014 r., gdzie nie uznała braku skorygowanej opinii wojewody za przeszkodę w przyznaniu pomocy. 7.7. Sąd uznał za niecelowe rozważanie uchylania czynności Wojewody [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a. gdyż nie jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy wobec wyżej przedstawionego stanowiska sądu co do braku opinii wojewody. 7.8. Rozpoznając sprawę ponownie organ szczegółowo odniesie się do dokumentacji zgromadzonej w aktach, z uwzględnieniem przedstawionych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów urzędowych uznających szkody w szczególności w oparciu o poprawiony wniosek i skorygowany protokół szacowania szkody sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie ARiMR. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348, z późn. zm.