V SA/Wa 2888/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. X. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz H. X. tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. H. X. obywatelka C. zwróciła się do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia 19 kwietnia 2007r. wnioskodawczyni ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym w osobie A. M. Dnia 19 lipca 2007r. H. X. udzieliła adwokat A. C. pełnomocnictwa do złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, odbioru decyzji i karty pobytu oraz składania oświadczeń w imieniu mocodawczyni oraz jej małoletniej córki (k.89 akt.adm.). Pismem z dnia 25 października 2007 r. Wojewoda [...] poinformował pełnomocników wnioskodawczyni, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie może być zakończone w przewidzianym przepisami terminie, wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 4 grudnia 2007 r. i wezwał do zgłoszenia się w tym dniu w celu odbioru decyzji, zaznaczając, iż odbiór może być dokonany wyłącznie z ważnym dokumentem podróży i wezwaniem. Pismo zostało skierowane do pełnomocników wnioskodawczyni: A. M. i adw. A.C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej . Decyzję dnia [...] grudnia 2007 r. osobiście odebrała wnioskodawczyni. Pismem z dnia 11 grudnia 2007. adw. A. C. została poinformowana, o tym, iż wnioskodawczyni osobiście odebrała decyzję. Do pisma załączono egzemplarz decyzji. Pismo zostało nadane na poczcie 14 grudnia 2007 r. (134 akt.adm.) i doręczone pełnomocnikowi 18 grudnia 2007 r. Dnia 11 grudnia 2007 r. adw. A. C. działając w imieniu cudzoziemki wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający stwierdził, że przyczyną niedopuszczalności odwołania jest fakt, że decyzja od której zostało ono wniesione nie weszła do obrotu prawnego przed jego wniesieniem, gdyż decyzja nie została doręczona. Powołując się na art. 127§1 k.p.a., zgodnie z którym stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, art.129§2 k.p.a. stanowiący, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy strona działa przez pełnomocnika - pełnomocnikowi (art. 40§2 k.p.a.), organ orzekający stwierdził, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest uprzednie prawidłowe doręczenie decyzji, bowiem od dnia doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione 11 grudnia 2007 r., natomiast pełnomocnik strony adw. A. C. odebrała pismo wraz z decyzją dnia [...] grudnia 2007 r., czyli adw. A. C. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. Na powyższe postanowienie Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: -art. 32 k.p.a. w zw. z art. 40§2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została doręczona 18 grudnia 2007 r., podczas gdy została doręczona 4 grudnia 2007 r., bezpośrednio stronie, która pismem z dnia 25 października 2007 r. została zobowiązana do osobistego stawiennictwa, -art.7 k.p.a. w zw. z art.40§2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności sprzecznego z przepisami doręczenia decyzji bezpośrednio stronie i przez to wprowadzenie Skarżącej w błąd co do terminu zaskarżenia decyzji, - art. 7 k.p.a w zw. z art.134 k.p.a. poprzez przyjęcie za niedopuszczalne wniesienia w dniu 11 grudnia 2007 r. odwołania od decyzji z uwagi, na to iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, podczas gdy została ona doręczona Skarżącej, -art. 7 k.p.a. w zw. z art.112 k.p.a oraz art. 9 k.p.a poprzez pominięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności, że organ I instancji błędnie pouczył stronę odnośnie możliwości wniesienia odwołania od decyzji bezpośrednio stronie doręczonej, - art.7 k.p.a. w zw. z art.9 k.p.a. poprzez pominięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności, że organ I instancji zaniechał poinformowania strony przy doręczaniu jej decyzji o ewentualnych negatywnych skutkach wniesienia odwołania przed datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi, - art.15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, zobowiązującą organy do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, gdy taka niedopuszczalność nie zachodzi oraz naruszenie art. 35§3 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w ustawowym terminie. Rozwijając zarzuty w motywach skargi pełnomocnik Skarżącej podniosła, iż pismem z dnia 25 października 2007 r. organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości zobowiązał stronę do osobistego stawiennictwa " w celu odbioru decyzji w pokoju nr 31 I p.", informując, że odbiór jest możliwy wyłącznie za okazaniem ważnego dokumentu podróży strony. Podniosła, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, a przykładem działań, w których strona nie będzie mogła skorzystać z usług pełnomocnika jest stawienie się przez nią w organie w celu ustalenia przez organ jej tożsamości. Okazanie ważnego dokumentu podróży, jedynego dokumentu uprawniającego Skarżącą do pozostawania na terenie Polski mogło być zrealizowane jedynie osobiście przez stronę, niemożliwym było więc zastąpienie strony przez pełnomocnika. Z uwagi na nałożony na stronę obowiązek osobistego stawiennictwa w celu odbioru decyzji należy uznać, iż decyzję doręczono skutecznie stronie dnia 4 grudnia 2007 r. Podniosła również, że decyzja została przesłana pełnomocnikowi dopiero 14 dni po doręczeniu jej stronie, co należy uznać za naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 123 k.p.a. Podniosła również, że wobec faktu, iż kwestia uzyskania przez stronę zezwolenia na zamieszkanie była sprawą pilną, a strona miała pełnomocnika, pełnomocnik ten mógł na rzecz i w imieniu strony wnieść odwołanie od decyzji doręczonej stronie, a nie doręczonej jeszcze pełnomocnikowi. Pełnomocnik Skarżącej podniosła także, że procedura administracyjna, regulując zasady działania organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw chroni podmioty, których wynik sprawy dotyczy przed arbitralnością organów władzy publicznej i dowolnością postępowania oraz, że strona nie może doznać uszczerbku wskutek niewłaściwego, niezgodnego z prawem działania administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie podnosząc, że doręczenie pisma stronie w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Stwierdził, również, że pismo Wojewody [...] z dnia 25 października 2007r., w którym wzywa on do osobistego odbioru decyzji "jest ewidentnie błędne i wewnętrznie sprzecznie", a jego treść sugeruje, że organ I instancji oczekuje w istocie stawiennictwa cudzoziemca, a nie jego pełnomocników oraz że "skutkiem powyższego uchybienia organu I instancji decyzja organu I instancji została doręczona skutecznie i zgodnie z wymogami prawa dopiero w dniu 18.12.2007 r., a więc już po złożeniu odwołania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40§2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie budzi więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] zobowiązany był doręczyć decyzję ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W ustalonym stanie faktycznym jest niesporne, że decyzję doręczono z naruszeniem przepisu art. 40§2 k.p.a. bezpośrednio stronie. Decyzja ta została przez stronę przekazana pełnomocnikowi, który wniósł od niej odwołanie w terminie określonym w art. 129§2 k.p.a. obliczonym od daty doręczenia decyzji stronie. Pełnomocnikowi decyzja została doręczona już po wniesieniu przez niego odwołania. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko wyrażone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zgodnie z którym decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika nie wchodzi do obrotu prawnego. Ani przepis art. 40§2 k.p.a. ani inne przepisy tego kodeksu nie przewidują możliwości doręczenia pisma/decyzji bezpośrednio stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, ani też konsekwencji takiego doręczenia. Należy jednak stwierdzić, że przepisy k.p.a. w ogóle nie przewidują "informacyjnego", a więc nie wywołującego skutków prawnych doręczania decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem przepisu art. 40§2 k.p.a. nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może zostać zaskarżona. Określony w art. 40§2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowane i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06.11.2008 r.( syg.akt II GSK436/08), stwierdzając, że : " Normy te [art.39-49 k.p.a.], z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już z tego tylko powodu nie mogą być interpretowane "na szkodę obywatela", w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji." Sąd dostrzega, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie oceny skuteczności wniesienia odwołania od decyzji, w sytuacji gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, przed datą doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi nie jest jednolite. Sądy administracyjne prezentowały również pogląd, zgodnie z którym doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika jest bezskuteczne. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (vide: wyrok WSA w Warszawie z 2007.06.20; syg.akt. IV SA/Wa 345/07). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela tego poglądu. Ponadto należy zauważyć, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i 9 k.p.a. Wojewoda [...] wprowadził stronę postępowania w błąd, co do obowiązku osobistego odbioru pisma i nie pouczył strony, że pomimo takiego wezwania i wręczenia stronie decyzji, termin do wniesienia odwołania będzie biegł od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, działając jako organ II instancji wydał postanowienie zamykające stronie drogę do rozpoznania sprawy w II instancji, pomimo, że strona zachowała się zgodnie ze wskazówkami organu I instancji. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięcia, dlatego opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 cyt. ustawy.