V SA/Wa 2909/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi A. G. (dalej jako Skarżąca) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z ... sierpnia 2014 r. Nr ... o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym : Decyzją z dnia ... kwietnia 2014r., nr ..., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnej ARiMR ustalił A. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwień: startu młodym rolnikom. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona w dniu 28 kwietnia 2014r. W dniu 12 maja 2014r. odwołanie od decyzji złożyła radca prawny M. O. wskazując że działa z upoważnienia A. G. Do odwołania nie dołączono –mimo wskazania w treści pisma – pełnomocnictwa, dowodu dokonania opłaty skarbowej oraz dokumentów, na które powołano się w treści odwołania (za wyjątkiem jednego z nich). Prezes ARiMR wezwał M. O. do usunięcia braków formalnych pisma tj. złożenia pełnomocnictwa oraz dokumentów powołanych w odwołaniu. Wezwanie z dnia 1 lipca 2014r., Nr ... zostało doręczone w dniu 7 kwietnia 2014r., jednakże braki nie zostały uzupełnione w terminie. Z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych braków odwołanie pozostawiono bez rozpoznania, o czym powiadomiono M. O. pismem z dnia 25 lipca 2014r., doręczonym w dniu 30 lipca 2014r. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżąca w dniu 8 lipca 2014r. - działając osobiście - wniosła wniosek o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych odwołania. We wniosku o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych odwołania Strona podniosła argumenty: 1. nie otrzymanie przez Stronę wezwania nr ..., gdyż zostało skierowane jedynie do radcy prawnego M. O. 2. nie otrzymanie wezwania nr .. przez drugiego pełnomocnika – M.G. 3. przebywanie A. G. w lipcu na urlopie, z którego Skarżąca wróciła 1 sierpnia 2014 r.; 4. błąd w adresie Skarżącej. A. G. dołączyła do wniosku pełnomocnictwo dla radcy prawnego M.O. (z dnia 7 sierpnia 2014r.) oraz dokumenty, na które powołano się we wcześniejszym odwołaniu. Prezes ARiMR postanowieniem z dnia .. sierpnia 2014r., Nr ..., odmówił przewrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. stanowiące podstawę do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Organ stwierdził, że działanie lub zaniechanie pełnomocnika odnosi skutek w stosunku do jego mocodawcy. W przypadku gdy swoim działaniem pełnomocnik nie dopełnił jakiejś czynności, to powyższe zaniechanie skutkuje w stosunku do mocodawcy. Wezwanie nr ... z dnia ... lipca 2014 r. zostało doręczone M.O. w dniu 7 lipca 2014 r. Termin na usunięcie braków formalnych w postaci przedłożenia pełnomocnictwa upływał w dniu 14 lipca 2014 r., jednakże pełnomocnictwo udzielone przez A. G. M. O. nie zostało przedłożone w terminie zakreślonym wezwaniem. Ponadto zdaniem organu nie można uznać, aby twierdzenie A. G. dotyczące przebywania cały lipiec na urlopie, wykazało brak winy w opóźnieniu dostarczenia Jej pełnomocnikowi pełnomocnictwa, tym bardziej, że sprawa dotycząca odwołania została zlecona profesjonalnemu pełnomocnikowi w maju 2014 r., który musiał jako profesjonalista sporządzić pełnomocnictwo. Tym samym - zdaniem Prezesa - w sprawie Skarżącej nie została spełniona pierwsza przesłanka wskazana w art. 58 k.p.a. Organ ponadto podniósł, iż w sprawie nie została także spełniona kolejna przesłanka, gdyż - jak wynika z twierdzeń Strony skarżącej - z urlopu wróciła w dniu 1 sierpnia 2014 r., zatem z uwagi na to, że termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni termin na wniesie wniosku upłynął w dniu 7 sierpnia 2014 r., natomiast A.G. wniosek o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych odwołania wniosła w dniu 8 sierpnia 2014 r. Tym samym wniosek został złożony po upływie terminu na jego wniesienie. Wskazano również, że fakt, iż Skarżąca posiadała innego pełnomocnika, nie obliguje organu w sytuacji braku doręczenia pełnomocnictwa przez profesjonalnego pełnomocnika do wzywania innego pełnomocnika do uzupełnienia pełnomocnictwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto w odpowiedzi na argument Skarżącej dotyczący podania niewłaściwej nazwy ulicy w adresie Strony skarżącej wskazano, że fakt ten w sprawie jest bez znaczenia z uwagi na kierowanie korespondencji na adres M. O., który został przywołany prawidłowo. Pismem z dnia 25 września 2014 r. A. G., reprezentowana przez radcę prawnego M. O., złożyła skargę na postanowienie z dnia ... sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. błędną interpretację art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona zawiniła uchybieniu terminu w niniejszej sprawie, pomimo, iż nie była poinformowana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o konieczność uzupełnienia swojego odwołania m.in. o pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M. O., co stoi w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 66/08, z którego wynika, że w przypadku, gdy strona składa odwołanie przez pełnomocnika, który nie dołącza pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia takiego pisma powinna otrzymać sama strona, a nie podmiot powołujący się na posiadanie pełnomocnictwa. Szczególnie, że pełnomocnictwo może być udzielone nawet później, co miało miejsce w niniejszym przypadku, a czynności do tej pory podejmowane przez pełnomocnika zostały konwalidowane; 2. błędne wyliczenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do usunięcia przez stronę braków formalnych odwołania od decyzji, co skutkowało tym, iż organuznał, iż skoro przeszkoda powodująca uchybienie terminu minęła dnia 1 sierpnia 2014 r., to strona powinna zwrócić się z wnioskiem o jego przywrócenie najpóźniej 7 sierpnia 2014 r., a nie, jak to uczyniła 8 sierpnia 2014 r. Organ w tym przypadku błędnie policzył siedmiodniowy termin niezgodnie z zapisami art. 57 § 1 k.p.a., bowiem przyjął jego początek w dniu, w którym nastąpiło zdarzenie tj. powrót strony z urlopu, czego nie powinien był czynić zgodnie z w/w normą. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez organ w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście – treść tego rozstrzygnięcia administracyjnego wskazać trzeba, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, ponadto – zgodnie z § 2 tego przepisu - prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, przy czym jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Tym samym dla zastosowania przepisu art. 58 k.p.a. powinny być spełnione następujące cztery przesłanki. Pierwszą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wnieść odwołanie. Jednocześnie – co należy podkreślić - niespełnienie choćby jednej z wymienionych przesłanek będzie stanowić podstawę do odmowy przywrócenia terminu. Należy też wskazać, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu oparte jest na zasadzie skargowości. To wnioskodawca musi złożyć prośbę o jego przywrócenie, gdyż organ nie może wszcząć tego postępowania z urzędu. Osoba składająca wniosek o przywrócenie terminu także ma obowiązek, wynikający z art. 58 § 1 k.p.a., uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Wnosząc prośbę o przywrócenie terminu powinna więc uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda powodująca uchybienie terminu była od niej niezależna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 r. (sygn. akt IV SA 1153/96, LEX nr 45537) wskazał, iż "brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji". Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa więc na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473) W przedmiotowej sprawie Skarżąca w swoim wniosku wskazała tylko, iż uchybienie terminu do uzupełnienia braków nastąpiło w związku z trwającym urlopem, nie uzasadniając bliżej braku swojej winy w niedochowaniu terminu oraz nie wskazując dokumentów czy osób, które potwierdziłyby okoliczności uzasadniające jej wniosek. Organ nie miał w tej sytuacji obowiązku wzywania Skarżącej do złożenia wyjaśnień czy przesłuchiwania świadków, gdyż obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które - zdaniem Skarżącej - uzasadniałyby przywrócenie jej terminu, spoczywał właśnie tylko na niej. Wyjazd na urlop nie może być bowiem przesłanką, która będzie wypełniała wymogi zakreślone cyt. przepisem tj. braku winy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyjazd poza miejsce zamieszkania (tu: urlop), nawet za granicę, nie może zostać uznany za okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (patrz np.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 172/14, LEX nr 1471525). Z kolei do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Inne okoliczności, nawet takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej (patrz np.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/BD 1315/13, LEX nr 1457790). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jest szeroko prezentowany pogląd, że przy ocenie braku winy organ powinien przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a zatem przeszkoda miała charakter przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Te same reguły stosuje się do pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, jeżeli pełnomocnik taki został ustanowiony. Trzeba też wskazać, że okoliczność, iż zawodowy pełnomocnik Skarżącej nie przekazał Skarżącej w odpowiednim terminie informacji, że organ zażądał od niego potwierdzenia do działania w jej imieniu w postaci przekazania do organu pełnomocnictwa, nie stanowi okoliczności mieszczącej się w przesłance braku winy w uchybieniu terminowi. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta świadczy o rażącym niedbalstwie pełnomocnika skarżącej, które wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia o przywróceniu uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej. W tym miejscu szczególnie należy podkreślić, że jeżeli strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przy ocenie możliwości przywrócenia terminu należy uwzględnić wiedzę i konieczność zachowania szczególnej zawodowej staranności w postępowaniu przez tego pełnomocnika, bowiem to mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika procesowego, tym samym to na stronie ciąży obowiązek starannego wyboru pełnomocnika. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma zaś obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością i zaangażowaniem w sprawę, jak gdyby działał na własną rzecz. Tym samym o braku winy w niedokonaniu w ustawowym terminie określonej czynności można mówić tylko w razie uprawdopodobnienia przez stronę, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia. Za przeszkodę taką nie można uznać faktu skierowania przez organ wezwania do uzupełnienia braków tylko do zawodowego pełnomocnika, bez informowania Skarżącej i jej drugiego pełnomocnika o tym fakcie. To bowiem strona postępowania, która ustanowiła pełnomocnika ponosi konsekwencje uchybienia terminu przez jego pełnomocnika, a wynika to z samej istoty pełnomocnictwa (patrz: wyrok WSA w łodzi z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1043/13, LEX nr 1407358). Reasumując Sąd pragnie wskazać, że - w myśl przepisu art. 58 k.p.a. - zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że pojęcie braku winy nie ma definicji legalnej i każdorazowo musi być analizowane na gruncie konkretnego stanu faktycznego, zaś organ oceniając brak winy przyjmuje obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, zaś o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Tym samym zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ zasadnie uznał, iż Skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a tym samym zasadnie odmówił przywrócenia terminu z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd – rozpoznając skargę – uznał, że zasadnym jest zarzut podnoszony przez Skarżącą dotyczący błędnego wyliczenia terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., jednakże – z uwagi na powyżej wskazany brak uprawdopodobnienia braku winy po stronie Skarżącej – nie mogło to stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy, uznając postanowienie za prawidłowe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.