V SA/Wa 2920/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w W. na rzecz E. Sp. z o.o. w Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza na rzecz E. Sp. z o.o. w Z. zwrot kwoty 200 (dwieście ) złotych - ze Skarbu Państwa - kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego wpisanego do rejestru opłat sądowych pod poz. [...] dnia [...]. E. Sp. z o.o. będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.], wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie Ł., jednostka ewidencyjna M., woj. [...], stanowiącej własność W. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez wnioskodawcę omawianej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając sprawę ww. postanowieniem podniósł w uzasadnieniu, iż wnioskodawca zamierza na przedmiotowym gruncie utworzyć [...] tj. działalność gospodarczą nie związaną z produkcją rolną. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008r., E. Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w szczególności, iż Minister nie podjął czynności zmierzających do ustalenia czy zaświadczenie Wójta Gminy M. z [...] października 2007r. (z którego wynika, iż przedmiotowe działki nie są objęte aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego) jest zgodne z "rzeczywistym stanem rzeczy" oraz nie odniósł się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] września 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...], Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpiło do Urzędu Gminy M. z prośbą o potwierdzenie aktualności danych zawartych w zaświadczeniu Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2007r., znak: [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. Wójt Gminy M. potwierdził, że Gmina nie posiada ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ł., w tym dla działek o numerach: [...]. Organ podkreślił, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może odbyć się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił również, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi prawa miejscowego. Nie została również wydana, dla przedmiotowych działek, decyzja o warunkach zabudowy która zmieniałaby przeznaczenie przedmiotowego gruntu. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowe działki stanowią użytki rolne: grunty orne i łąki trwałe a więc tworzą nieruchomość rolną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że obecnie przedmiotem działalności spółki E. jest m.in. [...]. Organ wskazał, że na omawianej nieruchomości rolnej wnioskodawca zamierza utworzyć [...]. Cel nabycia omawianych gruntów jest zatem sprzeczny z ich rolnym charakterem. Następnie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 1a ust. 6 nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z przepisami tej ustawy preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Spółka E. nie spełnia tych warunków, a zatem nabycie przez wnioskodawcę przedmiotowego gruntu rolnego byłaby, w ocenie organu, sprzeczne z interesem rolnictwa. Dalej organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z ustawą z dnia 4 września I997r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2003r , Nr 159, poz. 1548 ze zm.) do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne (art. 23 ustawy). Zasady kształtowania ustroju rolnego państwa uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Organ wyjaśnił również, że przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym przypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa - taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza ww. art. 23 ustawy o działach administracji rządowej. E. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Ministra naruszenie: art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że interes społeczny (interes rolnictwa) rozumiany jako preferowanie przy nabywaniu nieruchomości rolnych rolnika prowadzącego gospodarstwo rodzinne, jest przy ocenie wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej nadrzędny nad interesem skarżącej, nieprowadzącej działalności rolniczej, podczas gdy art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie określa merytorycznych kryteriów sprzeciwu, art. 77 kpa polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć, czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko stwierdzić, że działka, która ma charakter rolny winna być wykorzystywana rolniczo. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. - organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności. Organ orzekający winien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie wyjaśnił w szczególności czy na wnioskowanej nieruchomości prowadzona jest aktualnie działalność rolnicza i czy w związku z tym nabycie nieruchomości przez Skarżącą doprowadzi do zmian w faktycznym przeznaczeniu działki. Wprawdzie dla nieruchomości nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (chociaż korzystne dla Skarżącej) nie wiąże Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sprzeciwu, to jednak nie zwalniało to organu z wyjaśnienia powyżej wskazanych kwestii. Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na zamierzoną przez Skarżącą zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, powinien się do ww. kwestii odnieść. Wymaga tego zarówno podniesiona z art. 7 k.p.a. przesłanka rozważenia interesu społecznego, a więc polityki rolnej, która w części niewątpliwie będzie wchodziła w zakres polityki społecznej, tj. przesłanki wymaganej art. 1 a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz wymaga tego druga przesłanka z art. 7 k.p.a., tj. słuszny interes spółki. Brak odniesienia się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ww. kwestii, zdaniem Sądu, stanowi o istotnym uchybieniu - mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 7 k.p.a., a także przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 126 k.p.a., a zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W skarżonym postanowieniu zabrakło także należytej argumentacji odnośnie powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Studium zagospodarowania przestrzennego gminy M. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ww. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy wiążącej dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tymczasem z powyższego dokumentu - zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. - wynika, iż działki nr [...] położone są w terenie o symbolu U- tereny usług, turystyki, a więc posiadają przeznaczenie nierolnicze. W ocenie Sądu brak rozważenia przez organ realiów konkretnej sprawy, a zwłaszcza stanowiska władz lokalnych (ww. uchwały Rady Miasta) wskazuje, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na treść art. 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 10 maja 2003 r. nr 80, poz. 717), z którego wynika, że wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego jednak jego postanowienia są dla organu sporządzającego plan wiążące, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/GL 817/06, lex nr 437513). Zgodnie natomiast z art. 20 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 359/07, lex nr 341275). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie ustosunkował się w sposób należyty do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uzasadnienia tego nie można wywnioskować, na jakiej podstawie uznał pewne okoliczności za prawdziwe. Organ w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń, które strona uważała za istotne. Takie postępowanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., a także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Stanowi to również naruszenie art. 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszelkich jej okoliczności, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.