V SA/Wa 2920/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Miasto M. (dalej jako "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014r. nr [...] zobowiązującą Miasto do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 492.998,00 zł. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji załączonym do skargi jego autor zaznaczył, że zwrot żądanej kwoty spowoduje negatywne konsekwencje dla budżetu Miasta, wpływające niekorzystnie na zaspokojenie aktualnych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jak wyjaśnił wnioskodawca, budżet Miasta wg stanu na dzień 31 maja 2015r. określa deficyt w wysokości 11.828.387,03 zł, na jego pokrycie przewidziano kwotę 6.651.141,03 zł pochodzącą z wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 8 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz kwotę 5.177.246 zł uzyskaną ze sprzedaży obligacji komunalnych. Zapisy uchwały budżetowej, jak zaznaczył wnoszący skargę przewidują, że łączne przychody z tytułu emisji obligacji komunalnych stanowić będą kwotę 10.000.000 zł. a Miasto zobowiązane jest do ich spłaty w 2015 roku, jak również wcześniej zaciągniętych zobowiązań finansowych w kwocie 4.822.754 zł. Ponadto, jak wywiódł wnioskodawca na dzień 30 kwietnia 2015r. z zaplanowanych wpływów do budżetu Miasta tj. kwoty 5.600.000 zł wpłynęło zaledwie 212.209,29 zł. Dotychczas uzyskane dochody stanowią jedynie sumę wpływów z tytułu rat cen nieruchomości zbytych w trybie bezprzetargowym w latach ubiegłych oraz cen nieruchomości zbytych w trybie bezprzetargowym w bieżącym roku. Planowane dochody, jak wskazał Burmistrz ze sprzedaży w drodze przetargów publicznych nieruchomości o pow. [...] m² oraz o pow. [...] m² położonych w centrum Miasta, nie zostały osiągnięte. Z uwagi na fakt, że pomimo starannego rozpowszechnienia informacji o organizowanych kolejnych przetargach, nie powiodły się próby ich sprzedaży. Ponadto, jak zauważył wnioskodawca niepełne wykonanie wpływów może także wystąpić w przypadku udziału Miasta w podatku dochodowym od osób fizycznych. Planowana w budżecie kwota 42.688.244 zł, przyjęta na podstawie informacji Ministra Finansów, została wykonana na dzień 30 kwietnia 2015r. w kwocie 9.427.191 zł, co stanowi zaledwie 22,08% planu rocznego. W roku bieżącym zaplanowano w budżecie Miasta 39 zadań inwestycyjnych (w tym kilka kontynuowanych z lat poprzednich) na łączną kwotę 28.092.879 zł. Nie rozpoczęto realizacji jedynie 10 z nich (przy zaplanowaniu środków w łącznej kwocie 2.310.000 zł), z których większość dotyczy wykonania dróg w mieście, które są oczekiwane przez mieszkańców wspólnoty samorządowej. W ramach przewidywanych kwot na inwestycje, kwota 15.694.200 zł stanowi wydatki w dziale 801 - Oświata i wychowanie, tj. 55,87% planu wydatków majątkowych. Pomimo to, dla pełnego zrealizowania przejętych w budżecie zadań inwestycyjnych ujętych w powyższym dziale, koniecznym będzie dokonanie w miesiącu czerwcu br. zwiększenia limitu wydatków o kwotę 400.000 zł. Wnioskodawca wskazał ponadto na konieczność wykonania w okresie wakacyjnym przebudowy instalacji: wodno-kanalizacyjnej, przeciwpożarowej i centralnego ogrzewania w budynku Szkoły Podstawowej Nr [...] (do której uczęszcza największa liczba uczniów). Na zadanie przewidziano kwotę 850.000 zł, a projekt uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie obejmujący w/w korektę jest w trakcie opracowania. Strona skarżąca może stanąć także, jak podkreślił Burmistrz przed koniecznością zwiększenia kwoty wydatków związanych z nabyciem nieruchomości. Łączną kwotę wydatków na te cele określono na kwotę 2.500.000 zł. Ale również odszkodowań oraz roszczeń za grunty pod budowaną ulicę, których zabezpieczone w budżecie Miasta środki będą także niewystarczające. Ponadto w związku z pozwami skierowanymi przez dwie osoby prowadzacie niepubliczne przedszkola, zapadły niekorzystne wyroki, zobowiązujące Miasto do wypłaty na rzecz powodów wyrównania zaniżonej dotacji za rok 2012 wraz z ustawowymi odsetkami i zwrotem kosztów procesu. Na rzecz jednego z podmiotów wypłacono już kwotę 180.309,29 zł. Wnioskodawca zwrócił także uwagę na zagrożenie ograniczenia wydatków bieżących ponoszonych na kształcenie, wychowanie i opiekę uczniów uczęszczających do miejskich placówek oświatowych oraz placówek oświatowych dotowanych przez miasto (wg stanu na 31 maja 2015r. wydatki te stanowią 50,26% ogółu limitu wydatków bieżących miasta). Nie będzie bowiem możliwe, co podkreślił Burmistrz dalsze zadłużanie się miasta, ze względu na konieczność przestrzegania przepisów art. 242-244 ustawy o finansach publicznych. W jego ocenie obowiązek natychmiastowej spłaty określonego w decyzji zobowiązania, spowoduje zakłócenie stabilności finansowej Miasta, narażając je na wyrządzenie szkody w postaci niepełnego wykonania planowanych w 2015r. zadań, oczekiwanych przez mieszkańców oraz wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przywołane w postanowieniu orzeczenia) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przytoczonych powyżej przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Dokonując oceny wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Miasto M. w sposób pełny i rzetelny uprawdopodobniło, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 492.998,00 zł. należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Kwota 492.998,00 zł przy deficycie wykazanym w budżecie finansowym na poziomie niemal 11 milionów złotych jest kwotą, która stanowić może o braku realizacji części zadań publicznych. A jednocześnie wskazać należy, że z zaplanowanych wpływów odnotowano zaledwie ich niewielką część m.in. wpływów ze sprzedaży nieruchomości, czy emisji obligacji. Sąd miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). A zatem wobec specyfiki skarżącego oraz oświadczenia, iż poniesienie nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań Miasta i zaplanowanych inwestycji Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach jednostki, a w konsekwencji zachwianie płynności finansowej wobec braku możliwości realizacji planowanych w roku 2015 zadań oczekiwanych przez mieszkańców wspólnoty samorządowej. A wobec braku możliwości zaciągania zobowiązań finansowych tj. kredytu, pożyczek czy emisji papierów wartościowych co podkreślił Burmistrz nie ulega wątpliwości, że potencjalna egzekucja należności w sytuacji Miasta, związanego przecież dyscypliną budżetową, mogłaby pozbawić go środków na wykonywanie ustawowych zadań oraz doprowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów zasadne było wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, który na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.