V SA/Wa 294/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę. T. G., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą G. T. [...], otrzymywała z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej również: PFRON) dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Organ, w celu zbadania spełnienia przez pracodawcę przesłanek otrzymania miesięcznego dofinansowania zwrócił się do strony o nadesłanie list płac i potwierdzeń wypłat wynagrodzeń dotyczących pracowników niepełnosprawnych za miesiące: grudzień 2012 r. oraz styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2013 r. Z nadesłanych przez stronę informacji wynikało, że wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych we wskazanych miesiącach były wypłacane w formie gotówkowej. Powyższe spowodowało wszczęcie przez PFRON wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków wpłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, o czym zawiadomiono stronę, jednocześnie wzywając ją do nadesłania wyciągów bankowych potwierdzających daty wpływu na rachunek bankowy kwot przekazanych przez PFRON. W toku postępowania strona wniosła o odstąpienie od nakazania zwrotu pobranych z Funduszu kwot wraz z odsetkami, wyjaśniając, że nie miała wiedzy o konieczności wypłaty wynagrodzenia w formie przelewu, a wynagrodzenia wypłacała pracownikom gotówką na ich wyraźnie życzenie. Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." w zw. z art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2, art. 26a ust. 11 oraz art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.); dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej" nakazał T. G. zwrot w terminie 3 miesięcy środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. w łącznej 26 088,53 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazała, że zgodnie z treścią art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona nie wypłacał swoim pracownikom wynagrodzeń w sposób określony w ww. przepisie, zatem pobrane przez nią środki wypłacone przez Fundusz należy potraktować jako nienależne. Odnosząc się do wskazanej przez T. G. okoliczność braku wiedzy o konieczności wypłaty wynagrodzeń osobom niepełnosprawnym w drodze przelewu lub przekazu, organ zaznaczył, że przepisy są w tym zakresie jawne, a po stronie organu brak jest obowiązku informowania o treści obowiązującego prawa. Odnosząc się do wniosku strony o odstąpienie od nakazywania zwrotu pobranych środków, organ wskazał, że brak jest stosownej podstawy prawnej zarówno w ustawie o rehabilitacji zawodowej, jak również w ustawie o finansach publicznych. T. G. wniosła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] kwietnia 2014 r., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, alternatywnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono organowi naruszenie: – art. 26a ust. 10 i 11 w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 w zw. z art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przeprowadzenia kontroli pracodawcy w zakresie czasowym przekraczającym ustawowe umocowanie; – § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. 2014 poz. 241); dalej: "Rozporządzenie" poprzez jego niezastosowanie; – art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne informowanie strony o jej uprawnieniach; – art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, w szczególności przesłuchania pracowników na okoliczność wypłaty wynagrodzenia za pracę; W uzasadnieniu strona, powołując się na treść przepisów, wskazała, że kwestia sposobu wypłaty wynagrodzenia osobom niepełnosprawnym nie jest warunkiem wypłaty dofinansowania z Funduszu. Prezes Zarządu PFRON nie jest ponadto zdaniem strony uprawniony do kontrolowania tej kwestii, jak również zakres czasowy kontroli ogranicza się jedynie do wniosku dotyczącego dofinansowania na konkretny, wskazany w nim miesiąc. Wobec powyższego zdaniem T. G., organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków. Ponadto wskazano, że na organie ciążą obowiązki wynikające z art. 8 i 9 k.p.a., a z ich niewypełnienia nie można wyciągać negatywnych konsekwencji dla strony postępowania administracyjnego. Ponadto podniosła okoliczność braku możliwości wypłaty pracownikom wynagrodzenia w sposób przewidziany w ustawie w sytuacji, gdy taki pracownik nie chce wypłaty przelewem lub też nie posiada rachunku bankowego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje w sytuacji, gdy wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Jest to wyraźnie wskazany warunek, którego spełnienie skutkuje brakiem prawa do dofinansowania. W toku prowadzonego postępowania strona potwierdziła, że wypłata wynagrodzenia pracownikom nastąpiła w formie gotówkowej. Zatem spełniony został powyższy warunek, co obligowało organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnych środków wypłaconych z Funduszu. Wskazano, że przepis ustawy nie pozostawiał tu możliwości interpretacyjnych dla organu administracji. Odnosząc się do postawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów, organ wskazała na ich niezasadność. W kwestii zakresu przedmiotowego kontroli przeprowadzanych przez Prezesa Zarządu PFRON, zaznaczono, że informacje o wynagrodzeniu obejmują również kwestie sposobu jego wypłaty. Ponadto za zbyt daleko idący uznano wniosek o możliwości kontrolowania jedynie tego miesiąca, którego dotyczył ostatni złożony wniosek o dofinansowanie. W odpowiedzi na zarzut naruszenia zasady informowania stron, Minister ponownie za organem I instancji wskazał, że zasada ta nie powoduje, że organ zobowiązany jest informować stronę o wszelkich prawach i obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa, także w przypadku zmiany tych przepisów. Podkreślono, że to strona, starając się o dofinansowanie, winna jest dołożyć wszelkiej staranności, w spełnieniu warunków wymaganych dla jego uzyskania. Ponadto zdaniem Ministra postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Prezesa Zarządu PFRON w sposób prawidłowy i w zakresie niezbędnym dla wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków. Powyższa decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej stała się przedmiotem skargi T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu organów oraz umorzenia postępowania, alternatywnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również wstrzymania wykonania decyzji. W skardze zarzucono: – naruszenie art. 26a ust. 10 i 11 w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 w zw. z art. 49e ust 1 o rehabilitacji zawodowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania kontrolnego za okres od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r., w sytuacji gdy z w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych może przeprowadzać kontrole pracodawcy jedynie w zakresie miesięcznego dofinansowania, a zatem za miesiąc, którego dotyczy ostatni złożony wniosek o wypłatę dofinansowania, co prowadzi do konkluzji, iż brak było materialnoprawnej podstawy do przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie oraz wydania decyzji nakazującej zwrot otrzymanych środków Funduszu za okres grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r.; – naruszenie § 7 Rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie kontroli pod względem rachunkowym i formalnym zgłaszanych przez skarżącą wniosków o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz nieinformowanie o stwierdzanych nieprawidłowościach; – naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. polegające na nieinformowaniu skarżącej, pomimo, że była stroną postępowania o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, o warunkach formalnych przyznania przedmiotowego świadczenia, których naruszenie skutkowało w ocenie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu środków Funduszu, przekazanych tytułem dofinansowania; – naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza przesłuchania pracowników, na okoliczność, czy zostało wypłacone im wynagrodzenie za pracę w okresie od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. oraz w jakiej formie nastąpiła zapłata wynagrodzenia, a zatem czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; – pominięcie aspektu społecznego tj. faktu, że odmowa dofinansowania godzi nie w pracodawcę, a w głównie w dobro osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu skargi ponowione zostały argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 13 maja 2015 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty w sprawie, odnoszące się do występującej kolizji przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej z przepisami Kodeksu pracy w zakresie określenia sposobów wypłaty wynagrodzenia za pracę. Skarżąca zaznaczyła, że domyślną formą wypłaty wynagrodzenia wskazaną w Kodeksie pracy jest dokonanie jej do rąk własnych, a zapłata na rachunek bankowy lub w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej może nastąpić, gdy wynika to z układu zbiorowego pracy lub za zgoda pracownika. Pracodawca nie ma przy tym możliwości prawnych do przymuszenia pracownika do takiej formy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca przyjął bowiem, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym należy przypomnieć, że przedmiotem sporu jest kwestia czy pracodawca może uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, jeśli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego zostało mu przekazane do rąk własnych. Odnosząc się w tym miejscu do istoty sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej miesięczne dofinansowanie nie przysługuje w przypadku, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. W treści wskazanego przepisu określone zostały warunki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i wynika z nich, że takie dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli pracodawca nie przekazał wynagrodzenia dla pracownika niepełnosprawnego w określony w przepisie sposób. A zatem strona chcąc uzyskać dofinasowanie była zobowiązana do wypłaty wynagrodzenia jedynie w sposób wskazany w treści przepisu. Przytoczony przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej nie przewiduje możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w przypadku wypłaty wynagrodzenia do rąk własnych, gdyż określa precyzyjnie sposób wypłaty wynagrodzenia. Okoliczności wskazane przez stronę – tj. brak zgody pracownika niepełnosprawnego na wypłatę wynagrodzenia w formie bezgotówkowej oraz fakt, że pracodawca nie zawarł układu zbiorowego pracy i pracodawca nie miał prawnego instrumentu do wyegzekwowania na pracowniku takiej zgody nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do stwierdzenia strony, iż art. 86 § 2 Kodeksu pracy stanowi, że zasadą jest wypłata do rąk własnych, a inne formy jako wyjątek od tej reguły muszą mieć swoje odzwierciedlenie w układzie zbiorowym pracy lub przez pisemną zgodę pracownika, to należy wskazać, że zgodnie z obowiązującą zasadą prawną, iż przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali), a więc prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym. W tym przypadku przepis art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest przepisem o większym stopniu szczegółowości niż art. 86 Kodeksu pracy. Zatem organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej. Ponadto, należy zauważyć, iż przywołany w piśmie procesowym z 13 maja 2015 r. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2003 r. sygn. akt I PK 324/02 odnosił się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej Kodeks pracy z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 135, poz. 1146), której regulacje dopuściły wprowadzenie generalnie bezgotówkowej formy wypłaty wynagrodzenia na mocy postanowień układu zbiorowego pracy. Odnosząc się do zastrzeżeń w zakresie regulacji dotyczącej obowiązku przekazywania wynagrodzenia w formie bezgotówkowej wskazać należy, iż istotnie w pierwotnym projekcie ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 386 Sejmu RP VII kadencji) zawarto regulację odnośnie obowiązku przekazania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego na jego konto bankowe. W toku prac sejmowych zrezygnowano jednak z tego zamiaru wprowadzając możliwość przekazania wynagrodzenia na adres zamieszkania pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut braku podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie. Zakres kontroli pracodawcy w zakresie miesięcznego dofinansowania został sprecyzowany w art. 26a ust. 10 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Należy również wyjaśnić, iż w przypadku pracodawców wykonujących działalność gospodarczą dofinansowanie stanowi pomoc publiczną udzielaną zgodnie z rozdziałem I, art. 41 i rozdziałem III rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3), w zakresie dotyczącym pomocy w formie subsydiów płacowych na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych. Organ odwoławczy trafnie wskazał zatem, iż w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) (Dz. U. L 83 z 27.03.1999, str. 1). Należy wskazać, iż Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich w wyroku z 10 kwietnia 2003 r. w sprawie T-366/00 wyjaśnił, iż ze względu na to, że procedura ustanowiona w art. 88 ust. 2 TWE toczy się przede wszystkim pomiędzy Komisją a zainteresowanym Państwem Członkowskim, ten sam 10-letni okres przedawnienia, dotyczący odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, ma zastosowanie w taki sam sposób zarówno do Państwa Członkowskiego, beneficjenta pomocy, jak i osób trzecich. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż warunki jakie musi spełnić pracodawca by uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy o rehabilitacji zawodowej. Również zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ prowadzący postępowanie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz na podstawie jego całokształtu dokonał oceny zgodnie z art. 80 kpa. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wynagrodzenia dla zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okres od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. zostały wypłacone w formie gotówkowej, wobec czego Fundusz prawidłowo zgodnie z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nakazał zwrot dofinansowania jako świadczenia nienależnie pobranego. Wobec powyższych okoliczności skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.