V SA/Wa 2953/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ...; 2. zasądza na rzecz K. W. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę ... zł (... złotych). W dniu 5 maja 2009 r. do Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek K. W. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013. Wnioskodawcy odmówiono przyznania pomocy, a następnie w wyniku analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa przywrócono wniosek do dalszej oceny. Sytuacja przywracania wniosku do dalszej oceny miała miejsce czterokrotnie. Następnie pismem P-9/135 z dnia 31 sierpnia 2012 r. po raz piąty odmówiono wnioskodawcy przyznania pomocy. Tym razem pismem z dnia 29 listopada 2012 r. Prezes ARiMR podtrzymał rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanej pomocy wskazano niespełnienie kryterium dostępu określonego w §4 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW), czyli braku statusu mikroprzedsiębiorcy w dwóch kolejnych latach liczonych w ramach 3-letniego okresu referencyjnego. Agencja ustaliła, że przedsiębiorstwo wnioskodawcy zalicza się do przedsiębiorstw typu "partnerskie". Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, przedsiębiorstwa partnerskie brane pod uwagę przy ustalaniu statusu przedsiębiorstwa wnioskodawcy to: przedsiębiorstwo wnioskodawcy stanowiące jednoosobową działalność gospodarczą działające pod firmą Novum V, oraz dwie spółki cywilne, w których K. W. posiada udziały: Novum s.c., gdzie udział K.W. wynosi 50% i Novum I s.c., gdzie udział K. W. wynosi 36%. Przeanalizowano zatrudnienie w latach 2006 -2007 w ww. przedsiębiorstwach i przedstawiono następującą kalkulację zatrudnienia w każdym z analizowanych lat w każdym z wymienionych przedsiębiorstw: Novum s.c. zatrudnienie w 2006 r. – 4,435 RJR, w 2007 – 4,928 RJR; Novum I s.c. w 2006 r. - 2,3 RJR, w 2007 r. – 4,167 RJR.; przedsiębiorstwo Novum V w 2006 r. miało wskaźnik RJR – 0, w 2007 – 1 RJR. Obliczenia zostały dokonane z uwzględnieniem pracowników, właścicieli oraz ujęcia procentowego, stosownie do udziałów posiadanych przez K.W. Organ wyjaśnił, że w 2007 r. do obliczania stanu zatrudnienia uwzględniono firmę Novum V, która powstała 4 grudnia 2007 r., osiągnęła w tym roku przychód, co świadczy o tym, że funkcjonowała. Dla obliczenia wskaźnika RJR uwzględniono wnioskodawcę – właściciela firmy i wobec tego, że przedsiębiorstwo funkcjonowało 28 dni ustalono 1RJR = 28/28. Ostatecznie ustalono, że dla roku 2007 RJR wyniosło 10,0955, czego skutkiem jest utrata statusu mikroprzedsiebiorcy w 2007 r., a tym samym niespełnienie kryterium dostępu dla Działania 312. Ponieważ przedsiębiorstwo posiadało w latach 2007 – 2008 status przedsiębiorstwa małego, a nie mikroprzedsiębiorstwa, nie spełniało warunku ubiegania się o przyznanie pomocy. Pismem z dni14 września 2012 r. strona wezwała ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. ARiMR stwierdziła, ze w sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję. Skargą z dnia 13 listopada 2012 r., uzupełnioną pismem z dnia 5 marca 2013. K.W. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w piśmie ARiMR z dnia 31 sierpnia 2012 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, że stosownie do mającego zastosowanie w sprawie art. 5 Zalecenia nr [...] właściciela przedsiębiorstwa wlicza się do personelu z urzędu, a nie jak postąpił organ, dopiero w momencie osiągnięcia przychodów. Ze względu na fakt, że firma Novum V rozpoczęła działalność 4 grudnia 2007 r., to RJR powinno być obliczone jako średnia arytmetyczna ze stanów dziennych od 4 do 31 grudnia 2007 r., czyli 28/28=0,9., ponieważ zgonie z Zaleceniem pracę osób, które nie przepracowały pełnego roku, pracę tych którzy byli zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz pracę pracowników sezonowych liczy się jako ułamkowe części RJR. Powołując się na art.109 ust.3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447), wskazał, że w przypadku przedsiębiorcy działającego krócej niż rok jego przewidywany obrót, a także średnioroczne zatrudnienie oszacowuje się na podstawie danych za ostatni okres udokumentowany przez przedsiębiorcą, w tym przypadku za grudzień 2007 r. Powołując się na art.87 Konstytucji RP stwierdził, że powoływanie się w uzasadnieniu na wytyczne GUS, ZUS oraz US uważa za niegodne z prawe. Zarzucił również, że materiał dowodowy został potraktowany pobieżnie i dowolnie a odmowy przyznania pomocy oparte były na różnych argumentach i na swobodnym uznaniu urzędników. Zarzucił ponadto, że odrębny jest tryb udzielania pomocy na rzecz wspólników spółki cywilnej i na rzecz osoby fizycznej: §4 rozporządzenia MRiRW dotyczy warunków jakie musi spełniać osoba fizyczna, a §7 warunków ubiegania się o pomoc wspólników spółki cywilnej. Ubiegał się o pomoc jako osoba fizyczna, więc status mikroprzedsiębiorcy należy oceniać w odniesieniu do jego indywidualnej działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą Novum V. Podniósł, że łączne obliczanie stanu zatrudnienia w jego indywidualnym przedsiębiorstwie oraz w spółkach cywilnych, których był wspólnikiem wchodziłoby w grę tylko wówczas, gdyby pomiędzy jego indywidualną działalnością gospodarczą a spółkami cywilnymi zachodziła relacja pozwalająca na uznanie tych przedsiębiorstw za partnerskie. Powołując się na definicję przedsiębiorstw partnerskich zawartą w art.3 ust.2 Załącznika do zalecenia 2003/361/WE Komisji wskazał, że między jego przedsiębiorstwem oraz spółkami cywilnymi Novum i Novum I nie zachodzi taka relacja, bowiem wszystkie te przedsiębiorstwa w latach 2007 - 2008 działały na tym samym szczeblu rynku i prowadziły ten sam rodzaj działalności gospodarczej – sprzedaż detaliczną. Status mikroprzedsiębiorcy powinien więc być ustalony dla indywidualnej działalności skarżącego zgodnie z art.6 ust.1 Załącznika do zalecenia Komisji w sposób przyjęty dla przedsiębiorców niezależnych, a więc tylko na podstawie sprawozdań tego przedsiębiorstwa. A przedsiębiorstwo to spełniało wymogi mikroprzedsiębiorstwa zarówno w roku 2007 jak i w 2008. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o jej oddalenie. Po obszernym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz obowiązującego stanu prawnego i ustalonego stanu faktycznego sprawy, podtrzymała argumenty zaprezentowane w piśmie zawierającym zaskarżone rozstrzygnięcie oraz w piśmie z dnia 29 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyniku kontroli akt ten może być uchylony lub może być stwierdzona bezskuteczność czynności (art. 146 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. W rozpoznanej sprawie aktem, który został prawidłowo zaskarżony do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 31 sierpnia 2012 r., którym odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Należy przypomnieć, że skarżącemu odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy ponieważ ARiMR ustaliła, że prowadzone przez niego – jako jednoosobowa działalność gospodarcza - przedsiębiorstwo nie jest mikroprzedsiębiorstwem, ponieważ przekroczyło dopuszczalną dla mikroprzedsiębiorstwa liczbę dziesięciu osób zatrudnionych, co z kolei było efektem uznania, że przedsiębiorstwo jest przedsiębiorstwem partnerskim łącznie z przedsiębiorstwami dwóch spółek cywilnych, w których wnioskodawca miał odpowiednio 50% i 35% udziałów. Wnioskodawca twierdził, że jego przedsiębiorstwo jest przedsiębiorstwem samodzielnym. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" regulują zarówno przepisy prawa krajowego jak i unijne przepisy prawne, do których należą m.in.: ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz. 427 ze zm.) i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 139, poz. 883 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW), oraz Zalecenie Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (Dz. Urz. UE L 124 z 20.05.2003 r., str. 36, dalej: "Zalecenie Komisji"). Wskazane powyżej rozporządzenie MRiRW określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty przedmiotowej pomocy (§ 1 rozp. MRiRW) odsyłając w zakresie definicji mikroprzedsiębiorstwa do powołanego wyżej Zalecenia Komisji (§2 rozp. MRiRW). Stosownie do §4 pkt 1 lit.a rozporządzenia MRiRW o pomoc może ubiegać się osoba fizyczna która podejmuje albo wykonuje we własnym imieniu działalność gospodarczą jako mikroprzedsiębiorca. §2 rozporządzenia MRiRW stanowi, że za mikroprzedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który prowadzi mikroprzedsiębiorstwo w rozumieniu Zalecenia Komisji . Definicje dotyczące przedsiębiorstw sformułowane zostały w Załączniku do Zalecenia Komisji. Art.1 Załącznika zawiera definicję przedsiębiorstwa stanowiąc, że za przedsiębiorstwo uznaje się każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej. Obejmuje to w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne prowadzące działalność rzemieślniczą lub inne rodzaje działalności, oraz spółki cywilne lub stowarzyszenia regularnie prowadzące działalność gospodarczą. W świetle przytoczonej definicji nie budzi wątpliwości, że zarówno jednoosobowa działalność gospodarcza wnioskodawcy jak i działalność spółek cywilnych są w rozumieniu ww. przepisów przedsiębiorstwami. W art.2 ust.3 Załącznika zdefiniowane zostało przedsiębiorstwo mikro, jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 osób, i którego obroty roczne i/lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 mln EUR. Ponieważ w sprawie przedmiotem sporu było ustalenie czy przedsiębiorstwo wnioskodawcy ma status mikroprzedsiębiorstwa ze względu na liczbę zatrudnionych osób, a nie ze względu na wysokość obrotów i sumy bilansowej, Sąd ograniczy się do rozważenia kwestii związanych z ustaleniem tej pierwszej okoliczności. Dla dokonania oceny czy przedsiębiorstwo miało status mikroprzesiębiortswa ze względu naliczę zatrudnionych osób należało w pierwszej kolejności ustalić czy było to przedsiębiorstwo samodzielne, partnerskie lub powiązane. Nie budziło wątpliwości organu, iż nie było to przedsiębiorstwo powiązane z innymi przedsiębiorstwami. W świetle definicji zawartej w art.3 ust.2 Załącznika, "przedsiębiorstwa partnerskie" to wszystkie przedsiębiorstwa, które nie są zaklasyfikowane jako przedsiębiorstwa powiązane i między którymi zachodzi następujący stosunek: przedsiębiorstwo (przedsiębiorstwo rynku dystrybucji) posiada samodzielnie lub łącznie z jednym lub więcej powiązanymi przedsiębiorstwami 25% lub więcej kapitału lub prawa głosu w innym przedsiębiorstwie (przedsiębiorstwo rynku produkcji i dostaw). Nawet przy osiągnięciu tak określonych progów przedsiębiorstwa mogą został uznane za niezależne w sytuacjach określonych przepisem art.2 lit.a-d, co jednak w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez ARiMR wnioskodawca, obok prowadzonej przez siebie jednoosobowej działalności gospodarczej był wspólnikiem dwóch spółek cywilnych Novum s.c. i Novum I s.c. W pierwszej posiadał 50% udziałów w drugiej 36% udziałów. Na podstawie takich ustaleń przedsiębiorstwa zostały uznane przez ARiMR za partnerskie. Sposób określania danych dotyczących przedsiębiorstw, w tym danych dotyczących liczby personelu został określony w art. 6 Załącznika. I tak w przypadku przedsiębiorstwa niezależnego dane ustala się wyłącznie na podstawie sprawozdań finansowych tego przedsiębiorstwa (ust.1). Stosownie do ust.2, dane przedsiębiorstwa mającego przedsiębiorstwa partnerskie ustala się na podstawie sprawozdań finansowych i innych danych przedsiębiorstwa lub skonsolidowanych sprawozdań finansowych przedsiębiorstwa lub skonsolidowanych sprawozdań finansowych, w których przedsiębiorstwo jest uwzględnione przez konsolidację. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, do danych , o których mowa wyżej dodaje się dane przedsiębiorstwa partnerskiego znajdującego się w jego bezpośrednim sąsiedztwie w kierunku rynku dystrybucji lub w kierunku rynku produkcji i dostaw. Przy czym agregacja jest proporcjonalna do udziału procentowego w kapitale lub prawach głosu ( w większej z tych pozycji). W rozpoznanej sprawie ARiMR ograniczyła się do ustalenia iż wnioskodawca posiada odpowiednio 50% i 36% udziałów w spółkach cywilnych i na tej podstawie uznała, że są to przedsiębiorstwa partnerskie i w konsekwencji doliczyła do liczby osób zatrudnionych (właściciela) w przedsiębiorstwie wnioskodawcy proporcjonalnie liczbę osób zatrudnionych w spółkach cywilnych, która to liczna zatrudnionych była wyrażona wskaźnikiem RJR. Należy zauważyć, że definicje mikro, małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw samodzielnych, partnerskich i powiązanych zawiera również załącznik I do rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art.87 i 88 Traktatu (Dz.U.UE.L.2008.214.3). Definicje te są analogiczne do definicji zawartych w Załączniku do Zaleceń, z tym że definiując przedsiębiorstwa partnerskie rozporządzenie 800/2008 posługuje się określeniem rynku wyższego szczebla (typu upstream) i rynku niższego szczebla (typu downstream). Dokonanie przez ARiMR ustalenia, że przedsiębiorstwo wnioskodawcy i przedsiębiorstwa ww. spółek cywilnych są przedsiębiorstwami partnerskimi było przedwczesne. Z przywołanych wyżej przepisów Załącznika wynika, że samo ustalenie powiązań kapitałowych pomiędzy przedsiębiorstwami nie stanowi wystarczającej przesłanki do ustalenia, że są to przedsiębiorstwa partnerskie. Powiązane takie musi cechować dodatkowa okoliczność, a mianowicie to przedsiębiorstwo rynku dystrybucji ma posiadać (samodzielnie lub łącznie z innymi przedsiębiorstwami) określoną ilość kapitału lub praw głosów w przedsiębiorstwie rynku produkcji i dostaw. Okoliczności, na jakich rynkach działają przedsiębiorstwa, które zostały uznane za partnerskie organ nie ustalił. Zatem skargę należało uwzględnić, bowiem twierdzenia organu jako oparte na niepełnym materiale dowodowym uznać należało za przedwczesne. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skarżącego, iż nieprawidłowo ustalono wskaźnik RJR za 2007 r. dla prowadzonej przez niego w okresie od 4 grudnia 2007 r. działalności gospodarczej. Wskaźnik RJR to liczba rocznych jednostek roboczych, która odpowiada liczbie osób pracujących w pełnym wymiarze czasu pracy w danym przedsiębiorstwie przez cały okres referencyjny. Pracę osób, które nie przepracowały całego roku, pracę osób, które były zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz prace pracowników sezonowych liczy się jako ułamkowe części jednostek RJR. Jak pracownicy traktowani są również właściciele – zarządzający (art.5 Załącznika). Prawidłowo został ustalony wskaźnik RJR dla przedsiębiorstwa wnioskodawcy za grudzień 2007 r. Należy zauważyć, że wnioskodawca był przez cały czas działania swojego przedsiębiorstwa w 2007 r. jego właścicielem – zarządzającym, co wynika z istoty prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej niezatrudniającej żadnych pracowników. Jeżeli przez cały czas działania przedsiębiorstwa w danym roku był traktowany w świetle przepisów Załącznika jako osoba zatrudniona, to zasadnie odmówiono zmniejszenia wskaźnika RJR poniżej 1. Z wyłożonych wyżej względów Sąd uznał, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sprawie w sposób kompletny oraz nie uzasadnił w sposób dostateczny zaskarżonego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, jeszcze raz rozpozna wniosek skarżącego. Kolejna ocena wniosku zawierać winna również szczegółowe wyjaśnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W związku z powyższym , na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.