V SA/Wa 297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Sławomir Fularski, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. (obecnie: [...] Sp. z o.o. w W.) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "IZ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: "u.f.p."), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka", "Beneficjent") uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) i art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 11 u.f.p. oraz w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i w zw. z § 17 ust. 1b Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL nr [...] z dnia [...]czerwca 2007 r., zawartym w Warszawie dnia [...]lutego 2012 r., między Ministrem Rozwoju Regionalnego, a Województwem [...]i orzekł o zwrocie kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi: – od dnia [...].11.2012 r. od kwoty [...] zł; – od dnia [...].12.2012 r. od kwoty [...] zł; – od dnia [...].02.2013 r. od kwoty [...] zł; – od dnia [...].03.2013 r. od kwoty [...] zł. Minister wskazał, że zwrotu ww. kwot wraz z odsetkami należy dokonać na wskazany w decyzji rachunek bankowy Zarządu Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "organ I instancji", "IP") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązał [...] sp. z o.o. w W. do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pt. "[...]" (nr umowy [...]) wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w wysokości: 1) [...] zł (wynikającą z wydatków niekwalifikowalnych stwierdzonych w trakcie weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr W[...]). Od wskazanej kwoty nie naliczono odsetek. 2) [...] zł, stanowiącą nieprawidłowość wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, tj.: – dla kwoty [...] zł, od dnia [...].11.2012 r. do dnia zapłaty; – dla kwoty [...] zł, od dnia [...].12.2012 r. do dnia zapłaty; – dla kwoty [...] zł, od dnia [...].02.2013 r. do dnia zapłaty; – dla kwoty [...] zł, od dnia [...].03.2013 r. do dnia zapłaty; W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniach [...] -[...] kwietnia 2012 r. została przeprowadzona kontrola planowa projektu w siedzibie Beneficjenta. W toku kontroli stwierdzono niekwalifikowalność części środków przekazanych na realizację projektu. Organ l instancji ustalił, że beneficjent wypłacał ryczałtowo wynagrodzenie w wysokości [...] zł miesięcznie (przez 16 miesięcy) z tytułu prowadzenia usług księgowych dla 15 NGO. W rzeczywistości powinien wypłacać ww. wynagrodzenie jedynie w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] lipca 2012 r. za 9 NGO. Wskazano, iż powyższe ustalenia zostały zawarte w Informacji pokontrolnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zgodnie z ustaleniami zespołu kontrolującego liczba NGO, które miały zawartą umowę na prowadzenie ksiąg rachunkowych z [...] Sp. z o.o. - której skarżący wypłacał wynagrodzenie za prowadzenie usług księgowych dla 15 NGO - wyniosła 9, tj.: 1. Stowarzyszenie "[...]", 2. Stowarzyszenie "[...]", 3. Stowarzyszenie "[...]", 4. Stowarzyszenie [...], 5. Stowarzyszenie na rzecz Kultury, Sztuki i Edukacji "[...]", 6. Stowarzyszenie "[...]", 7. Towarzystwo Turystyczne "[...]", 8. Stowarzyszenie "[...]", 9. [...] Towarzystwo Turystyczne. Organ I instancji ustalił kwotę niekwalifikowalną poprzez pomniejszenie miesięcznego wynagrodzenia w wysokości [...] o kwotę [...] zł - odpowiadającej wysokości wynagrodzenia za prowadzenie usług księgowych dla 6 brakujących NGO. Powyższe obliczenia wynikają z wniosku o dofinansowanie, w którym beneficjent założył, że koszt prowadzenia ww. obsługi dla 1 NGO to [...] zł miesięcznie (Zadanie 3, podzadanie 43). W związku z powyższym, kwota kwalifikowalna miesięcznego ryczałtowego wynagrodzenia z tytułu prowadzenia usług księgowych wyniosła [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł). Kwota objęta żądaniem zwrotu stanowiąca nieprawidłowość, wynosząca [...] zł została ustalona przez zsumowanie kwot [...] zł i [...] zł. Kwota [...] zł została obliczona przez zsumowanie kwot nieprawidłowości dot. poz. 41, 53, 67 wniosku o płatność nr [...] wynoszących po [...] zł, powiększona o kwotę uzyskaną z korekty kosztów pośrednich wynoszącą [...] zł ([...] zł x 3 + [...] = [...] zł). Kwota [...] zł wynikająca z nieprawidłowości dot. wniosku nr [...] i pozycji wniosku nr: 26 i 36 została obliczona przez zsumowanie kwot po [...] zł z kwotą uzyskaną z korekty kosztów pośrednich wynoszącą [...] zł ([...] zł x 2 + [...] zł = [...] zł). W odniesieniu do kwoty [...] zł stanowiącej wydatki niekwalifikowalne wskazano, iż dotyczy ona niezatwierdzonego końcowego wniosku nr [...] i poz. 52, 70 i 74. Kwota ta została obliczona w sposób analogiczny jak powyżej. Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w całości, ewentualnie o: 2. uchylenie wskazanej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, lub alternatywnie 3. uchylenie wskazanej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzuciła następujące naruszenia: A) w zakresie wady decydującej o jej nieważności, ewentualnie o konieczności jej uchylenia: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przedwcześnie, gdyż uprzednio winna być wydana decyzja ustalająca przesłanki nieprawidłowego wykonania umowy przez beneficjenta, względnie winno być przeprowadzone postępowanie cywilne, celem rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie między Stronami o dofinansowanie, 2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że Spółka naruszyła procedury odnoszące się do wydatkowania środków unijnych, 3. art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego nieprawidłowe (rozszerzające) zinterpretowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do wydania decyzji B) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na: – niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. nieuwzględnienie wniosków dowodowych Strony, jak i pobieżne ustosunkowanie się do twierdzeń Odwołującej się; – niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sposób wyczerpujący, w tym niedopuszczenie wszelkich - w tym wnioskowanych przez Stronę - dowodów, co kłóci się z zasadą dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli; – nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie Odwołującej się do organów Państwa z uwagi na punkt powyżej.  C) naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] marca 2009 r. oraz Zasad finansowania PO KL z dnia [...] marca 2009 r. poprzez ich nadinterpretowanie i uznanie, że wydatki poniesione przez Beneficjenta na usługi księgowo-rachunkowe są nieracjonalne i nieefektywne. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł jak w przytoczonej na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Minister ustalił następujący stan faktyczny: [...] sp. z o.o. jako Beneficjent realizowała projekt pt.: "[...]" o wartości dofinansowania [...] zł na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] zawartej w dniu [...] października 2011 r. Okres realizacji projektu został wskazany we wniosku o dofinansowanie projektu na czas od [...].01.2012 r. do [...].08.2013 r. Celem projektu był kompleksowy rozwój i wzmocnienie działalności 43 podmiotów III sektora jako organizacji ekonomii społecznej poprzez doradztwo i szkolenia członków NGO oraz wsparcie partnerstw międzysektorowych w zakresie działań prospołecznych na obszarze subregionu zielonogórskiego. W ramach projektu przewidziano Zadanie 3 Wykuć sukces - działalność kuźni, a w jego ramach podzadanie 43 Biuro księgowe (doradztwo, usł. Księgowe, 900 zł/m-c/1 ngo x 15 ngo) - usługa zlecona do biura rachunkowego - 2011 r. - 9 m-cy inkubacji; 2012 r. - 7 m-cy inkubacji, na którego realizację beneficjent miał przeznaczyć [...]zł. W związku z tym, zawarł [...] marca 2012 r. z [...] Sp. z o.o. umowę zlecenia, której przedmiotem była obsługa księgowa 15 NGO w ramach inkubacji. Wynagrodzenie ustalono na kwotę netto [...] zł. Przewidziano, że prowadzenie ksiąg rachunkowych będzie wykonywane na podstawie odrębnych umów zawartych z inkubowanymi NGO. W trakcie realizacji projektu Spółka wydatkowała środki na obsługę księgową 15 NGO, podczas gdy w trakcie kontroli przedłożyła 9 umów na taką usługę. Tym samym kwota za pozostałą domniemaną usługę 6 NGO stanowi nieprawidłowość oraz jest niekwalifikowalna, dlatego też podlega zwrotowi według poniższych wyliczeń. Beneficjent wykazał następujące wydatki - uznane przez organ I instancji za nieprawidłowość - w zatwierdzonych wnioskach o płatność: 1. nr [...]: – usługi księgowe za grudzień 2012 (poz. 41) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł uznana za nieprawidłowość, – usługi księgowe za styczeń 2013 (poz. 53) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł uznana za nieprawidłowość, – usługi księgowe za luty 2013 (poz. 67) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł uznana za nieprawidłowość. Powyższe korekty sprawiły, że zmianie uległ również poziom kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem, którego wysokość zmniejszyła się o kwotę [...] zł. [...] zł x 3 x 11,98% = [...] zł. Zatem kwota do zwrotu obliczona na podstawie ww. wniosku o płatność to [...] zł = [...] zł x 3 + [...] zł. Przytoczono, iż organ I instancji wskazał w decyzji, że beneficjent dwukrotnie wykazał we wniosku o płatność usługi księgowe za styczeń 2013 r. w poz. 53 i 67. Zdaniem organu odwoławczego należy to uznać za omyłkę pisarską. Wskazano jednocześnie, iż nie ulega wątpliwości, że poz. 67 dotyczy lutego 2013 r. 2. nr [...]: – usługi księgowe za marzec 2013 (poz. 26) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł uznana za nieprawidłowość, – usługi księgowe za kwiecień 2013 (poz. 36) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł uznana za nieprawidłowość. Powyższe korekty sprawiły, że zmianie uległ również poziom kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem, którego wysokość zmniejszyła się o kwotę [...] zł. [...] zł x 2 x 11,98% = [...] zł. Zatem kwota do zwrotu obliczona na podstawie ww. wniosku o płatność to [...] zł [...] zł x 2 + [...] zł. W związku z powyższym, łączna suma nieprawidłowości (wynikająca z dwóch zatwierdzonych wniosków o płatność wyniosła [...] zł. Ponadto, beneficjent wykazał również wydatki na usługi księgowe - uznane przez organ I instancji za niekwalifikowalne - w niezatwierdzonym wniosku o płatność nr [...]: – usługi księgowe za maj 2013 (poz. 52) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł stanowiąca wydatek niekwalifikowalny; – usługi księgowe za czerwiec 2013 (poz. 70) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł stanowiąca wydatek niekwalifikowalny; – usługi księgowe za lipiec 2013 (poz. 74) - [...] zł (15 NGO), kwota kwalifikowalna [...] zł (9 NGO), różnica w wysokości [...] zł stanowiąca wydatek niekwalifikowalny. Powyższe korekty sprawiły, że zmianie uległ również poziom kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem, którego wysokość zmniejszyła się o kwotę [...] zł. [...] zł x 3 x 11,98% = [...] zł. Zatem kwota do zwrotu obliczona na podstawie ww. wniosku o płatność to [...] zł [...] zł x 3 + [...] zł. Wskazano, iż organ I instancji zawarł w decyzji, że beneficjent rozliczył we wniosku o płatność usługi księgowe za maj 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego należy to uznać za omyłkę pisarską, nie ulega bowiem wątpliwości, że chodzi o maj 2013 r. W związku z powyższym, łączna suma wydatków niekwalifikowalnych (wynikająca z niezatwierdzonego wniosku o płatność) wyniosła [...] zł. Zdaniem Ministra, organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny stanu faktycznego oraz właściwie uzasadnił stwierdzone nieprawidłowości oraz wydatki niekwalifikowalne. Wskazał, iż Spółka otrzymując środki publiczne na realizację projektu powinna dochować szczególnej staranności w gospodarowaniu nimi. Zgodnie z § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, a na podstawie ust. 4 tego paragrafu zobowiązał się do ich stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach dofinansowania projektu. Zgodnie z podrozdziałem 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych wydatki w ramach projektu muszą być racjonalne i efektywne. Tymczasem zapłata przez skarżącą za obsługę 6 organizacji pozarządowych nie może być uznana za racjonalne i efektywne wydatkowanie środków. Jednocześnie Minister wskazał, iż Spółka nie może zasłaniać się faktem, że zawarła umowę zgodnie z wnioskiem, tj. na obsługę 15 NGO. Mając na względzie, że gospodaruje środkami publicznymi, oraz że Wytyczne zobowiązują ją do racjonalnego i efektywnego wydatkowania środków w ramach projektu, powinna była dołożyć szczególnej staranności i sformułować zapisy umowy z wykonawcą w ten sposób, aby zapłata była dokonywana za faktycznie wykonaną usługę. W świetle powyższych ustaleń, Minister uznał, że Spółka nie dochowała obowiązujących ją procedur (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych) dokonując zapłaty za obsługę księgową 6 NGO, które faktycznie nie skorzystały z tej usługi. Minister zauważył nadto, iż w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 - tutaj: Europejskiego Funduszu Społecznego współfinansującego PO KL - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedurę, o której mowa w tym przepisie niewątpliwie stanowią przepisy Wytycznych. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, przy wydatkowaniu środków otrzymanych w ramach projektu Spółka zobowiązała się stosować aktualną wersję Wytycznych. Zatem naruszenie Wytycznych - jako że oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 u.f.p. - stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Odnosząc się do zarzutu co do przedwczesności wydania zaskarżonej decyzji, Minister uznał wnioski skarżącej wyprowadzone z porównania art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 207 u.f.p. za błędne. Zauważył, że umowa o dofinansowanie projektu zawarta pomiędzy Spółką a IP ma charakter cywilnoprawny. Co do zasady zatem spory powstałe na tle realizacji umowy powinny rozpatrywać sądy cywilne. Wyłom w kognicji sądów cywilnych czyni art. 207 u.f.p. W przypadku, gdy beneficjent nie dokona zwrotu kwoty określonej w wezwaniu do zapłaty, IP wydaje decyzję o zwrocie, do której stosuje się przepisy k.p.a. Ani przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani u.f.p. nie przewidują wydawania odrębnej decyzji o nałożeniu korekty finansowej. Za nie trafny Minister uznał zarzut, że brak wydania osobnej decyzji ustalającej korektę finansową pozbawia Spółkę możliwości prawnej ochrony jej praw. Zauważył, iż przedmiotem odwołania jest zobowiązanie do zwrotu kwoty określonej w decyzji organu I instancji. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ decyzja wydawania w trybie art. 207 u.f.p. zobowiązuje beneficjenta do zwrotu kwoty w niej określonej, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy kwota ta została prawidłowo określona. To z kolei implikuje konieczność zbadania nie tylko, że dana kwota powinna zostać zwrócona (i w jakiej wysokości), ale też z jakiego powodu podlega ona zwrotowi. Weryfikacja tych dwóch zagadnień jest ze sobą ściśle powiązana, w tym sensie, że ustalenie naruszenia przez beneficjenta warunków umowy (wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobranie ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości) powinno pociągać za sobą zwrot środków. Dofinansowanie jakie otrzymują beneficjenci realizujący projekty jest wypłacane ze środków publicznych i publiczny (w tym sensie administracyjny) powinien być tryb zwrotu tych środków. Rozdzielanie kwestii określenia wydatków niekwalifikowalnych oraz ich zwrotu, na co wskazuje skarżąca, nie jest – zdaniem Ministra – ani logicznie, ani prawnie uzasadnione i prowadzi jedynie do wydłużenia postępowania. Minister uznał także, iż nie widzi potrzeby, aby przeprowadzać dowód z opinii biegłego z zakresu strukturalnych funduszy europejskich. Zauważył, że organem wydającym decyzję, jest instytucja uczestnicząca w realizacji Programu, która z tej racji posiada wiedzę i doświadczenie co do procedur obowiązujących przy wdrażaniu projektów w ramach tego Programu. Wiedza dotycząca realizacji projektów finansowanych z udziałem funduszy europejskich jest z pewnością wiedzą specjalistyczną. Powołanie biegłego powinno dotyczyć obszaru, który nie leży w kompetencjach/wiedzy organu. Nie jest uzasadnione przeprowadzanie dowodu z faktów, lub procedur obowiązujących przy realizacji projektów PO KL, które są znane organowi z urzędu, gdyż jako IP tymi sprawami zajmuje się na co dzień. Podniósł, iż IZ PO KL wydała postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., w którym odmówiła przeprowadzenia dowodów w postaci opinii biegłego, przesłuchania Odwołującego, świadków oraz dokumentów dotyczących realizacji projektu. Zdaniem Ministra, akta sprawy nie wymagają uzupełnienia, a stany faktyczny nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. W dalszej części uzasadnienia, Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji zobowiązał Spółkę do zwrotu kwot [...] zł - wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych - oraz [...] zł - od której organ I instancji postanowił odsetek nie naliczać. Podniósł, iż zabieg ten jest sprzeczny z zapisami art. 207 ust. 9, który leży u podstawy prawnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu środków dofinansowania, na podstawie procedury opisanej w art. 207 u.f.p., która by zobowiązywała do zwrotu kwoty bez należnych odsetek. Tym samym, Minister stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia, będącego nieodzownym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 k.p.a.). Pominięcie naliczania odsetek od kwoty [...] zł było niezgodne z przepisami prawa oraz wpłynęło na wysokość kwoty, którą powinien zwrócić beneficjent. Dlatego też Minister uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł zwrot wraz z odsetkami. Wyjaśnił, iż kwota [...] zł, od której organ I instancji nie naliczył odsetek, dotyczy wydatków rozliczonych w końcowym wniosku o płatność, tj. wydatków poniesionych w okresie [...] czerwca - [...] sierpnia 2013 r., dlatego też przyjął, że odsetki nalicza się od ostatniej transzy dofinansowania przekazanej Spółce w dniach [...] lutego i [...] marca 2013 r. Minister wyjaśnił, iż pomimo tego, że decyzja określa wyższą należność do zwrotu przez Spółkę niż decyzja pierwszoinstancyjna, możliwe było takie orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, w świetle art. 139 k.p.a. Zaniechanie przez organ I instancji naliczenia odsetek od kwoty [...] zł rażąco bowiem naruszało prawo. Przepis art. 207 u.f.p. wyraźnie bowiem przewiduje, że środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami i nie można, w ocenie Ministra, pomijać tej dyspozycji przepisu prawa. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, iż wniosek taki jest niedopuszczalny na etapie postępowania odwoławczego, tj. organ odwoławczy nie może w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych. Tymczasem decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] nie była ostateczna, gdyż przysługiwało od niej odwołanie, z którego to prawa skarżąca skorzystała. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, tj. w zakresie orzeczenia zwrotu wskazanej w niej kwoty jako środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 w zw. z art. 184 u.f.p. podczas realizacji projektu pt. "[...]" wraz z odsetkami. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przedwcześnie, gdyż uprzednio winna być wydana decyzja ustalająca przesłanki nieprawidłowego wykonania umowy przez skarżącą, względnie winno być przeprowadzone postępowanie cywilne, celem rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie między Stronami umowy o dofinansowanie projektu; 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż środki przekazane skarżącej na obsługę księgową zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami odnoszącymi się do wydatkowania środków unijnych, w tym Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia [...] marca 2009 r; 3) art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego nieprawidłowe (rozszerzająco) zinterpretowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na pkt 2) niniejszej skargi; 4) postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 i art. 11 k.p.a., jak również art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez: a) niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą na okoliczności wskazane przez nią w korespondencji z organem; b) niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty i wyczerpujący, i tym samym uznanie, iż wydatki poczynione przez skarżącą na obsługę księgową są wydatkami nieracjonalnymi i nieefektywnymi i uznanie, że tylko 9 z 15 NGO korzystało z obsługi księgowej skarżącej, i tylko 9 z 15 NGO miało zawartych umów na obsługę księgową; c) nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącej do organów Państwa, d) niedopuszczenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, które wskazuje art. 75 § 1 k.p.a., a które mogły się przyczynić do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a nie były sprzeczne z prawem, a przede wszystkim ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy; e) niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w ramach postępowania odwoławczego, które miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy; 5) art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej z uwagi na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 207 u.f.p. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest prawidłowy, co czyni go podstawą dalszych rozważań. Odnosząc się na wstępie do zarzutów najdalej idących, to jest zarzutów zmierzających do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że są one nieuzasadnione. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur stanowi przepis art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jt. Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W myśl art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z Beneficjentem, ma obowiązek wezwania go do zwrotu środków (lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności) w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust.8). Po bezskutecznym upływie terminu Instytucja Zarządzająca lub Instytucja Pośrednicząca w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W rozpoznanej sprawie, w wyniku kontroli przeprowadzonej u Beneficjenta w kwietniu 2012 r. stwierdzono, że część środków w ramach projektu została wydana z naruszeniem procedur, w wyniku czego IP wydała dnia [...] września 2013 r. zalecenia pokontrolne, w których zobowiązała Beneficjenta do zwrotu określonych kwot, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014r. wezwała do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami oraz kwoty [...] zł (od której nie naliczono odsetek) w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponieważ Beneficjent nie dokonał zwrotu, pismem z dnia [...] marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty określonej wezwaniem. Przeprowadzona przez IP procedura jest zgodna z art. 207 u.f.p. Przewidziana przepisem art. 207 u.f.p. kolejność czynności zmierzających do odzyskania kwot pobranych z naruszeniem procedur jest, jak wyżej przedstawiono, taka, iż w pierwszej kolejności wzywa się dłużnika do dobrowolnego zwrotu, a dopiero w przypadku braku zwrotu należności w określonym terminie, podejmuje czynności zmierzające do ich przymusowego odzyskania. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach teza skarżącej, iż przed wydaniem decyzji w sprawie zwrotu środków, sprawa winna być rozpoznana przez sąd powszechny, który określi czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 207 ust.1 u.f.p. Sąd wskazuje, że art. 207 u.f.p. zawiera kompleksową regulację orzekania w przedmiocie zwrotu środków w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego artykułu. W ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zwrotu środków organy prowadzące postępowanie są uprawnione i zobowiązane do ustalenia czy przesłanki takie wystąpiły. Ustalenie czy środki europejskie, o których mowa w art. 207 u.f.p. zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, czy też pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości nie jest sprawą cywilną i nie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Nie pozbawia Spółki możliwości obrony jej praw ustalenie w jednym postępowaniu wystąpienia przesłanek i w konsekwencji orzeczenie o obowiązku zwrotu środków. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, następnie stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Art. 184 ust. 1 u.f.p. nakazuje do wydatkowania tych środków stosować procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu. Te "inne procedury" wymienione w art. 184 ust.1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między Beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem (v: wyrok NSA z 20.11.2014 r., sygn. akt II GSK 917/13). Zgodnie z § 3 ust. 4 umowy Beneficjent zobowiązał się do stosowania Wytycznych i procedury w nich określone są wiążące dla Beneficjenta. Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (por. obszernie na temat "innych procedur" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 732/11 opublikowany w internetowej CBOSA,www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2014 r., poz. 1649 j.t.; dalej: "u.z.p.p.r.") oraz zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. i powinny z tych wytycznych oraz umowy jednoznacznie wynikać (v: wyrok NSA z 4.06.2014 r., sygn. akt II GSK 617/13 – LEX nr 1519155). W tym miejscu należy przypomnieć, iż skarżąca w dniu [...] października 2011 r. zawarła z Województwem [...] umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Realizacja projektu została zaplanowana na okres od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. Celem projektu był kompleksowy rozwój i wzmocnienie działalności 43 podmiotów trzeciego sektora jako organizacji ekonomii społecznej poprzez doradztwo i szkolenia członków NGO oraz wsparcie partnerstw międzysektorowych w zakresie działań prospołecznych na obszarze subregionu zielonogórskiego. Zgodnie z § 3 ust. 2 i 4 umowy o dofinansowanie projektu skarżąca była zobowiązana do stosowania, przy realizacji projektu, aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych. W ocenie Sądu nieuzasadnione jest zatem stanowisko skarżącej, że otrzymane przez nią środki zostały użyte w sposób zgodny z zasadami wskazanymi w Wytycznych. Prawidłowo za niekwalifikowane zostały uznane wydatki na wynagrodzenie biur rachunkowych w zakresie w jakim 6 organizacji pozarządowych (NGO) nie skorzystało z prowadzenia ksiąg rachunkowych przez te biura. Zgodnie z punktem 3.1 Wytycznych wydatki są kwalifikowane, jeżeli spełniają łącznie określone warunki, w tym są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu oraz są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Wypłata wynagrodzenia za usługę, która nie była świadczona nie może zostać uznana wydatek racjonalny i efektywny, nie spełnia również wymogu efektywnego zarządzania finansami. Usługi polegającej na prowadzeniu ksiąg rachunkowych nie mogą zastąpić okazjonalnie udzielane porady z zakresu rachunkowości. Wydatki czynione prze Beneficjenta projektu winny być odpowiednio udokumentowane. Stwierdzić należy, że to na Beneficjencie ciążył obowiązek takiego zawarcia umów, aby zapewnić wykorzystanie środków finansowych zgodnie z Wytycznymi. Brak przedstawienia przez skarżącą umów obejmujących świadczenie obsługi księgowej dla 6 spośród 15 organizacji NGO powoduje, że organ nie mógł stwierdzić, że usługi takie zostały faktycznie wykonane. Dla uznania, iż skarżąca faktycznie wykonała usługi, których rozliczenia wynagrodzenia się domaga, nie jest wystarczające oparcie się wyłącznie na dowodach osobowych, w związku z tym przeprowadzenie tych dowodów było niecelowe, gdyż nie zmierzało do poczynienia ustaleń istotnych dla sprawy. Tym samym brak jest podstaw do podzielenia zasadności zarzutów skargi co do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jak i art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 u.z.p.p.r. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje zostały wydane na podstawie dokumentów, które w pełni wyjaśniają stan sprawy i zostały prawidłowo ocenione przez organy orzekające, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W szczególności nieuprawnione są zarzuty Spółki dotyczące odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego. Sąd stwierdza, że organ prowadzący postępowanie w sposób uzasadniony odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów. Wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność bezpodstawnego uznania kwot podlegających zwrotowi za koszty niekwalifikowane, zmierza w istocie do zastąpienia decyzji organu opinią biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Ocena kwalifikowalności wydatków należy do kompetencji Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej, w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zwrotu środków, a wiadomości w tym zakresie nie są w postępowaniu w sprawie zwrotu środków wiadomościami specjalnymi w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ustalenie kwalifikowalności wydatków należy do kompetencji organów orzekających i jest kwestią oceny zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu Minister zebrał i całościowo rozpatrzył materiał zgromadzony w sprawie z poszanowaniem reguł przewidzianych w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zachowując zasadę swobodnej oceny dowodów w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia dał wyraz temu, które fakty uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł, wyjaśnił również podstawę prawną decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, czym działał zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Szczegółowe odniesienie się przez organ do przesłanek podjętej decyzji powoduje, że działanie organu odpowiada zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nakładający na organ obowiązek informowania, wyjaśniania i czuwania nad interesem strony. Skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności, które chociaż w najmniejszym stopniu wskazałyby, że organ naruszył obowiązek informowania jej o stanie sprawy, ograniczyła się jedynie do wymienienia art. 9 k.p.a. w treści zarzutów petitum skargi. Równie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 11 k.p.a., który Skarżąca wywodzi jedynie z faktu, że nie podziela stanowiska zajętego przez organ. Zgodnie z przytoczonym przepisem, na organie ciąży obowiązek wyjaśniania stronie zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ w treści zaskarżonej decyzji wyjaśnił Skarżącej słuszność i celowość podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 139 k p a., Sąd wskazuje, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji powodującej pogorszenie sytuacji strony jest dopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź też rażąco narusza interes społeczny. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący wówczas, gdy przedmiotem naruszenia jest jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych przepis praw materialnego lub procesowego, zaś skutki, jakie pociąga za sobą naruszenie takiego przepisu, nie dają się zaakceptować z punktu widzenia zasady praworządności (wyrok NSA z 21 października 1992 r. V SA 86/92). W doktrynie podnosi się, że pierwszorzędnym celem organu administracji publicznej powinno być wyeliminowanie z obrotu prawnego takich aktów administracyjnych, które w sposób kwalifikowany naruszają prawo materialne i procesowe, zaś których utrzymanie w mocy byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, nakładającej na organ obowiązek ochrony obowiązującego porządku prawnego (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2014, komentarz do art. 139 k.p.a.). Odnosząc wskazane uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, słusznie Minister uznał, iż przepis art. 207 ust.1 i 9 u.f.p. statuuje w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych zasadę, że środki uznane przez organ za niekwalifikowalne, tj. wydatkowane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Wobec powyższego, zasadnie Minister stwierdził, iż treść wydanej przez organ I instancji decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu, a istnienie tej sprzeczności można dostrzec poprzez ich proste zestawienie. Wskazane przez Ministra naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji czyni tą decyzję niemożliwą do zaakceptowania w świetle podstawowej zasady legalności działania organów administracyjnych. W związku z tym, decyzja organu I instancji nie mogła się ostać, a jej uchylenie przez organ odwoławczy mogło nastąpić nawet z przełamaniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.