V SA/Wa 3006/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...].10.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. przyznał S. M. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2010 w kwocie 290,40 pln. 2. W efekcie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].8.2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. decyzją z dnia [...].9.2012 r. stwierdził nieważność wydanego wcześniej aktu administracyjnego. W motywach wskazano, że pierwotne rozstrzygnięcie zapadło z obrazą treści art. 7 i 77 § 1 kpa, w szczególności Kierownik organu wskazanego w p-kcie 1 uzasadnienia nie wziął pod uwagę obszaru działki F ustalonej w systemie identyfikacji działek rolnych. 3. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].10.2012 r. W motywach zwrócono uwagę, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. przyznał rolnikowi pomoc z tytułu ONW na rok 2010 r., na działce ewidencyjnej nr 703 do powierzchni 0,10 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0.09 ha. Dostrzeżono także, iż organ I instancji nie uwzględnił wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) na działce ewidencyjnej nr 710, albowiem przyznana pomoc z tytułu ONW dotyczyła powierzchni 0.32 ha, podczas gdy wartość PEG wynosi 0,33 ha, natomiast rolnik zadeklarował na tej działce powierzchnię 0.35 ha. Reasumując organ stwierdził, że pierwotna decyzja jest dotknięta wadą nieważności polegającą na przyznaniu rolnikowi pomocy z tytułu ONW na rok 2010 bez uwzględnienia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych o numerach 703 i 710. 4. W skardze żądającej uchylenia wydanych decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – S. M. zarzucił obrazę: a) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7.3.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz rozwoju obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przyznanie pomocy finansowej nastąpiło bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach nr 703 i 710, podczas gdy w sprawie powierzchnia kwalifikowana do płatności została ustalona; b) art. 80 i 8 kpa poprzez przyjęcie – w oparciu o część materiału dowodowego, iż przyznanie pomocy finansowej nastąpiło bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na w/w działkach, podczas gdy dokonana analiza całego materiału dowodowego wskazuje, iż doszło do ustalenia powierzchni kwalifikowanej do pomocy finansowej. W motywach – po przedstawieniu rozstrzygnięć organów – wskazano, że w decyzji opisanej w p-kcie 1 uzasadnienia prawidłowo ustalono obszar działek; na dodatek zmiany ich powierzchni ustala się w sposób bezpodstawny i niezrozumiały. Następnie powtórzono treść zarzutów wyżej przedstawionych. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wcześniejszych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. , Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W kontekście poszanowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazać należy, iż w sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jedynym dokumentem mającym świadczyć o potrzebie zastosowania treści art. 156 pkt 2 kpa jest "Informacja dotycząca działek ewidencyjnych". Nie może on jednak stanowić podstaw do jakichkolwiek ustaleń faktycznych, albowiem nie została podpisana przez pracownika Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nadto – co najistotniejsze, a wynika to z ostatniego zdania w nim zamieszczonego –"Dokument służy wyłącznie dla celów informacyjnych, szkoleniowych i nie upoważnia do posługiwania się nim dla celów prawnych". Powyższy brak – na pograniczu rażącego naruszenia prawa – uniemożliwia Sądowi weryfikację poglądów Skarżącego, a to z racji braku prawidłowo sporządzonego dokumentu, który wsparłby poczynione przez Organy ustalenia faktyczne. Tak więc podzielić należy podniesiony w skardze zarzut obrazy treści art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 8 i 80 kpa. Wskazać jednocześnie należy, iż – na obecnym etapie postępowania – przedwczesna byłaby próba oceny naruszenia (podniesionych również w skardze) norm prawa materialnego. Na marginesie dostrzec należy, że wzór dokumentu urzędowego określony został w art. 76 kpa; tych kryteriów nie spełnia załączona do akt sprawy "Informacja" V. W ocenie Sądu opisane w p-ktach 2 i 3 uzasadnienia uchybienia nie należy traktować jako rażące naruszenie prawa, albowiem związane są jedynie z wadliwą oceną materiału dowodowego. Warto też zwrócić uwagę, że uchybienie treści art. 7 i 77 kpa skutkuje zaledwie kilkusetmetrowymi rozbieżnościami w ocenie powierzchni poszczególnych działek. Nie rodzi to żadnymi istotnymi konsekwencjami, albowiem ewentualne różnice w przypadku dopłat nie będą znaczące co nie jest bez znaczenia dla oceny stopnia naruszenia prawa. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest ono znaczące, a zatem nie doszło – w ocenie Sądu – do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu, o rażącym naruszeniu prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – można mówić, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: a) naruszenie musi mieć charakter oczywisty; b) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; c) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Żadna z tych przesłanek w sprawie nie została spełniona. VI. Skoro brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przeto postępowanie należy umorzyć. W tego typu sprawach – oddalając skargi kasacyjne – NSA prezentuje podobne stanowisko. (por. wyrok NSA z 11.06.2010 r. sygn. Akt II GSK 63/09, wyrok NSA z 22.02.2013 r. sygn. Akt III GSK 2098/11). VII. Mając powyższe na uwadze – mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 i 200 ppsa – należało orzec jak w sentencji wyroku.