V SA/Wa 3039/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. S.A. w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. S.A. w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 31 października 2008 r. jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... września 2008 r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie własne z ... lipca 2008 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z 19 października 2007 r. spółka T. S.A. z siedzibą w W. będąca cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.) - dalej: "ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców" - złożyła wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na zakup ... działek o numerach ewidencyjnych wskazanych we wniosku, stanowiących nieruchomości rolne, niezabudowane, położone na terenie Gminy Miasta S., województwo ..., będących własnością D. L. (... działek) o łącznej powierzchni ... ha oraz P. Sp. z o.o. w S. (... działki) o łącznej powierzchni: ... ha. W uzasadnieniu wniosku jako cel nabycia ww. nieruchomości wskazano budowę osiedla domów jednorodzinnych w pełną infrastrukturą. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z ... lipca 2008 r. nr ... stosownie do art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie. Postanowieniem z ... lipca 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), dalej powoływanej jako: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę T. S.A. z siedzibą w W. nieruchomości rolnych objętych wnioskiem. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów nieruchomości te stanowią w przeważającej części grunty orne (... ha), lasy (... ha) i nieużytki (... ha). Zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż zamiarem wnioskodawcy jest zbudowanie na nabytych gruntach osiedla domów jednorodzinnych z pełną infrastrukturą. Tymczasem dla nieruchomości objętych niniejszym wnioskiem nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ zauważył, iż przedmiotem działalności Spółki jest m.in. towarowy transport drogowy, przeładunek towarów, magazynowanie i przechowywanie towarów, obsługa, naprawa i sprzedaż pojazdów mechanicznych, sprzedaż hurtowa i detaliczna paliw, działalność rachunkowo-księgowa, działalność agentów zajmujących się sprzedażą różnego rodzaju oraz zarządzanie, wynajem samochodów osobowych i pozostałych środków transportu lądowego. W związku z powyższym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż wnioskodawca zamierza przedmiotowe nieruchomości rolne przeznaczyć na cele nie związane z ich rolniczym charakterem, a więc w sposób sprzeczny z interesem rolnictwa - co stanowiło podstawę zgłoszenia sprzeciwu. W dniu 4 sierpnia 2007 r. T. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia z ... lipca 2008 r. w całości i niewnoszenie sprzeciwu co do nabycia przez wnioskodawcę - spółkę T. S.A. - nieruchomości rolnych objętych wnioskiem z 19 października 2007 r. We wniosku zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia niezbędnych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających, iż zamierzona forma zagospodarowania nieruchomości "jest sprzeczna z interesem rolnictwa". Wskazano, iż Minister nie uwzględnił faktu, że nabycie przedmiotowej nieruchomości wiąże się bezpośrednio z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą, jak i oczekiwaniami lokalnej społeczności wyrażonymi w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy S. z ... grudnia 2007 r. oraz w publikacjach prasowych dotyczących planowanej inwestycji, których kopie złożono do akt sprawy. Postanowieniem z ... września 2008 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu z ... lipca 2008 r. a nadto ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, iż przedmiotowe w sprawie nieruchomości stanowią grunty orne, a więc posiadają rolniczy charakter i powinny być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Tymczasem z nadesłanych dokumentów wynika, że celem Spółki T. S.A. są inwestycje budowlane, co oznacza, że zamierzenia wnioskodawcy w stosunku do ww. nieruchomości są sprzeczne z ich faktycznym rolniczym charakterem. Wskazał nadto, że w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła dokumentacji świadczącej o zmianie klasyfikacji gruntów, pozwalającej na realizację planowanej inwestycji (brak jest zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy). Z uwagi na powyższe, Minister Rolnictwa i Rozwoju Rolnictwa nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z ... września 2008 r. Spółka T. S.A. wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie: 1. art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez naruszenie ustawowych przesłanek, których spełnienie pozwala na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego wydanie decyzji merytorycznej. W motywach skargi podniesiono, iż organ nie ustosunkował się w zaskarżonym postanowieniu do przesłanek określonych w art. 1a ust. 1 i 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - w szczególności zaskarżone postanowienie nie zawiera ustaleń, w jaki sposób polityka społeczna i zdrowia społeczeństwa pozostaje w opozycji do planowanego przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, jak również ustaleń co do naruszenia przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brakuje również rozważań na okoliczność miejsca położenia wnioskowanych nieruchomości, charakteru działek sąsiadujących oraz możliwości zmiany przeznaczenia gruntu w świetle obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia z urzędu całego materiału dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.) - w szczególności nie przedstawił w trakcie postępowania żadnych dowodów na potwierdzenie zawartej w uzasadnieniu postanowienia tezy, że deklarowana przez wnioskodawcę forma zagospodarowania nieruchomości jest sprzeczna z interesem rolnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniach wydanych w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) - dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Zauważył, iż Minister obligowany jest dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. Przedmiotowa nieruchomość ma w przeważającej części charakter rolniczy, a więc powinna być wykorzystywana rolniczo poprzez prowadzenie działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592 ze zm.). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż dla działek objętych przedmiotowym w sprawie wnioskiem uchwalone zostało Studium zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działki te zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Dokument zatytułowany "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Siewierz (...)", stanowiący Załącznik nr 3 do Uchwały nr XXV/189/08 Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 30 października 2008 r., złożony został przez pełnomocnika skarżącej do akt sądowych sprawy w dniu 23 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, że owe sądy stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście niniejszą sprawę Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... września 2008 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane - w drodze decyzji administracyjnej - przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczone są nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej, ale także zakresem zadań organu współdziałającego (wyrok NSA z 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123, z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 1999, nr 3, poz. 56). Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.). W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez zaniechanie rozważenia przesłanek wymienionych w ww. przepisie (dotyczących braku zagrożenia: obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, względów polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa oraz wykazania więzi cudzoziemca z Polską). Przepis powyższy określa bowiem przesłanki do udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców, a orzekanie o tym przedmiocie należy - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Zatem do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca nie jest wymagane - wbrew stanowisku skarżącej Spółki - wykazanie, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Rację ma natomiast skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak zaznaczono powyżej, zobligowany jest dokonać oceny transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Nie powinien przy tym poprzestać na stwierdzeniu, że nieruchomość, która ma charakter rolny winna być wykorzystywana rolniczo, czy też, że byłaby wykorzystywana niezgodnie z jej rolniczym charakterem. Oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej organ powinien, z mocy art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Do interesu społecznego należy przy tym odwoływać się zarówno przy uwzględnieniu rozwiązań ustawowych, jak i przy rozważeniu realiów - i to wszystkich - każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1341/07, niepubl.). Tego w niniejszej sprawie organ orzekający nie uczynił pozostawiając poza swoimi rozważaniami podnoszone w toku postępowania administracyjnego kwestie związane z położeniem wnioskowanych nieruchomości (w okolicach drogi krajowej nr 1), przeznaczeniem nieruchomości sąsiadujących z wnioskowaną nieruchomością określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również z charakterem planowanej inwestycji oraz opiniami i oczekiwaniami lokalnej społeczności. W szczególności organ nie odniósł się w żaden sposób do załączonego do wniosku o nabycie nieruchomości zaświadczenia z ... października 2007 r. wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy S., a dotyczącego - zgodnie z twierdzeniami skarżącej - przeznaczenia terenów sąsiadujących z nieruchomościami objętymi przedmiotowym w sprawie wnioskiem, z którego wynika, że są to m.in. tereny zabudowy usługowej turystyki z towarzyszącymi mieszkaniami oraz tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami. Nie wziął również pod uwagę zapisu, iż działki objęte wnioskiem położone są na obszarze, dla którego została podjęta Uchwała Rady Miejskiej w Siewierzu nr LIV/387/06 z 26 października 2006 r. w sprawie zmiany "Studium" dla obszarów położonych w granicach miasta Siewierza KM-42, KM-43, części terenów KM-41 po obu stronach drogi krajowej nr 1 oraz Uchwała Rady Miejskiej w Siewierzu nr LIV/388/06 z 26 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w granicach miasta Siewierza KM-42, KM-43, części terenów KM-41 po obu stronach drogi krajowej nr 1. Ponadto organ nie ustosunkował się do załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma Burmistrza Miasta i Gminy S. z ... grudnia 2007 r., w którym poinformowano o podjęciu ww. uchwał oraz o działaniach zmierzających do sporządzenia ww. dokumentów, a także wskazano na stopień zaangażowania skarżącej Spółki w planowane przedsięwzięcie. Z treści tego pisma wynika bowiem, że projekt budowlany stwarzający - jak zaznaczono - możliwość aktywizacji południowych obszarów Siewierza został poparty specjalistycznymi warsztatami urbanistycznymi. Organ nie rozważył również proponowanej przez skarżącą koncepcji zagospodarowania nieruchomości w kontekście oczekiwań lokalnej społeczności oraz opinii przedstawicieli środowisk architektów i urbanistów zaangażowanych w przedsięwzięcie. W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał szerokiego rozważenia stanu faktycznego oraz interesu społecznego i słusznego interesu strony. Tym samym naruszył postanowienia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu wezwania spółki przed wydaniem zaskarżonego postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji stanowisko swe wyrazić w następstwie dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozważenia rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającemu wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.. Organ winien również wziąć pod uwagę okoliczność opracowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz przyjęcie Uchwałą nr XXV/189/08 Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 30 października 2008 r. dokumentu: "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Siewierz dla (1) obszarów położonych w granicach miasta Siewierza KM-42, KM-43, części terenów KM-41 po obu stronach drogi krajowej Nr 1 i (2) obszarów położonych w granicach miasta Siewierza KM-23; Uwarunkowania i ustalenia zmiany studium" i uwzględnić wynikające z tego dokumentu przeznaczenie terenów obejmujących wnioskowane nieruchomości przy ponownej analizie okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Dostrzegając potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.