V SA/Wa 3075/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia ... września 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę. Przedmiotem skargi z 24 października 2014 r. wniesionej przez K. W. jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z ... września 2014 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w W. z ... października 2013 r. nr ... o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: K. W. złożył w dniu 20 maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok. W dniu 16 września 2011 r. została przeprowadzono metodą FOTO kontrola w zakresie kwalifikowalności zadeklarowanej we wniosku powierzchni, w wyniku której stwierdzono na działce rolnej A powierzchnię ... ha wobec deklarowanej ... ha. Do raportu został dołączony formularz z wywiadu terenowego przeprowadzonego w dniu 24 lipca 2011 r. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w zakresie wzajemnej zgodności w dniu 7 listopada 2011 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie zasad wzajemnej zgodności. W dniu 6 grudnia 2011 r. odbyła się w gospodarstwie skarżącego kontrola, która dotyczyła zarówno weryfikacji przestrzegania zasad wzajemnej zgodności, jak również kwalifikowalności powierzchni w ramach programu rolnośrodowiskowego. W trakcie kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono, iż nie są przestrzegane normy dobrej kultury rolnej dla działek rolnych. Na powierzchni wynoszącej ... ha na jednej z działek rolnych stwierdzono występowanie w międzyrzędziach gałęzi drzew i krzewów pozostałych po wykarczowaniu oraz samosiewy krzewów. Niespełnienie normy N.11.2 (wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone) przypisano działce rolnej B. Podczas kontroli w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na działce rolnej A stwierdzono powierzchnię ... ha wobec deklarowanej ... ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, z uwzględnieniem wyników z przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie z dnia 6 grudnia 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w W. (dalej: Kierownik Biura) decyzją z ... kwietnia 2012 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z ... września 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z ... lutego 2013 r. Kierownik Biura odmówił przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na stwierdzoną rozbieżność między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Organ II instancji po ponownej analizie zaskarżonej decyzji w dniu ... maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia były rozbieżności w stwierdzonych podczas kontroli na miejscu powierzchniach działki rolnej A, a także brak potwierdzenia czy ostateczny raport z czynności kontrolnych został skutecznie doręczony stronie. Decyzją nr ... z ... października 2013 r. Kierownik Biura odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Powodem odmowy była różnica między powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wynoszącą ... ha, co daje różnicę procentową 23,56%. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji decyzją z ... września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż biorąc pod uwagę stwierdzone powierzchnie działek rolnych, przy naliczaniu płatności uwzględniono wyniki kontroli na miejscu. Łączna powierzchnia działek rolnych stwierdzona po kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, wyniosła ... ha wobec deklarowanej ... ha. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25 z 28 stycznia 2011 r.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Wyjaśniono, iż wnioskodawca nie zaznaczył na załączniku graficznym granic działek rolnych A i B, dlatego działki te potraktowano jako kompleks. Powierzchnię zasadzoną sadzonkami jabłoni zmierzono razem w dwóch niespójnych częściach: P1 = ... ha, P2 = ... ha. Obie te części zmierzone zostały przy pomocy GPS. Wskazano, iż na powierzchni ... ha kompleksu stwierdzono, że w międzyrzędziach znajdowały się gałęzie drzew i krzewów pozostałe po wykarczowaniu oraz samosiewy krzewów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismami z 23 stycznia oraz 18 marca 2015 r., K. W. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu wskazał, iż osią sporu w zakresie prawidłowego określenia powierzchni uprawy jabłoni domowej jest ustalenie jaką metodą i przy pomocy jakich urządzeń pomiary powierzchni były wykonywane, co pozwoliłoby określić dokładność pomiaru i tolerancję błędu. Kluczowe jest tu zagadnienie dokładności – tolerancji urządzenia. Skarżący podkreślił, iż w żadnym stadium postępowania organy Agencji nie określiły tolerancji urządzenia pomiarowego, którym się posługiwały. Powołując się na zapisy w raportach z kontroli przeprowadzonych w dniu 6 grudnia 2011 r. skarżący wywiódł, iż służby Agencji nie dokonały całości istotnych ustaleń w czasie wizji lokalnej w gospodarstwie, a jedynie sporządziły tam podstawowe części protokołu oraz przeprowadziły obmiary dotyczące tylko części gospodarstwa, które następnie są modyfikowane w oparciu o niejasne kryteria. Skarżący zaznaczył, iż przedstawił dowód określający rzeczywisty stan faktyczny na działce A sporządzony przez uprawnionego geodetę, który określił szczegółowo nie tylko powierzchnię uprawy stanowiącej podstawę wniosku, ale także metodologię pomiaru oraz dopuszczalny błąd pomiaru. Dowód ten został przez Agencję odrzucony. Dodatkowo wskazał, iż nie otrzymał ostatecznej wersji raportu z kontroli przeprowadzonej, na zlecenie Agencji, przez firmę ... W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje badanie, czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego oraz czy w fazie poprzedzającej jego wydanie nie zostały naruszone normy prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rodzi konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu. Mając na uwadze wyżej wskazane reguły orzekania Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. Zawarte w skardze argumenty koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. (Dz. U z 2013 r., poz. 173, z późn. zm.), określając w art. 1 zakres regulacji, wskazuje stosowne rozporządzenie Rady (WE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, że przepisy ustawy normują kompetencje organów, zasady i tryb wspierania rozwoju obszarów wiejskich z wymienionego Funduszu wyłącznie w zakresie nieokreślonym w prawie wspólnotowym, bądź wskazanym w tym prawie do uregulowania przez prawo krajowe. Również w art. 2 ustawa powołuje przepisy prawa europejskiego, które mają bezpośrednie zastosowanie do postępowania odnośnie różnego rodzaju pomocy, w szczególności zaś kontroli i nadzoru nad prawidłowością jej przyznawania. Z regulacji zawartych w ustawie wynika oczywiście, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.). Należy również podkreślić, że art. 21 ust. 1 ustawy stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego wynika, że to wnioskujący o przyznanie płatności powinien wskazać okoliczności, z których wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, jak również przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności. Strona została zatem zobowiązana do wzmożenia aktywności, bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Organ odwoławczy przyjął bowiem, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby uznać że łączna powierzchnia działek rolnych stwierdzona po kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wyniosła ....ha wobec deklarowanej ...ha. W szczególności organ odwoławczy uwzględnił dane wynikające z raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 6 grudnia 2011 r., w tym sporządzone szkice terenowe oraz zdjęcia fotograficzne. Organ wyjaśnił, iż w dniu 24 lipca 2011 r. w trakcie wywiadu terenowego sporządzono szkic terenowy, na którym wskazano granice uprawy jabłoni domowej. Pomiar został nałożony na aktualna ortofotomapę. Również podczas kontroli w dniu 6 grudnia 2011 r. wykonano dokumentację fotograficzną i szkic terenowy działki ... Podczas kontroli dokonano pomiaru uprawy zadeklarowanej we wniosku, tj. jabłoni domowej. Ze szkicu wyrysowanego przez inspektorów terenowych wynika, że uprawę jabłoni pomierzono w kilku częściach, zaś w skrajnie południowej części działki stwierdzono łąkę trwałą stanowiącą jednolity kompleks użytkowania z sąsiednią działką ewidencyjną. Należy zaznaczyć, iż pomiaru działki rolnej A dokonano poprzez pomierzenie tej działki w kompleksie z działką rolną B z uwagi na brak możliwości zlokalizowania granicy między działkami A i B. Na obu działkach znajdowała się ta sama uprawa stanowiąca jabłoń domową, obie działki rolne zostały zadeklarowane na tej samej działce ewidencyjnej nr ..., a wnioskodawca nie zaznaczył w czytelny sposób na załączniku graficznym do wniosku granicy między tymi działkami rolnymi. Również obecny w trakcie kontroli w dniu 6 grudnia 2011 r. pełnomocnik beneficjenta nie był w stanie okazać granicy między działkami A i B. Kierując się zatem wytycznymi z instrukcji realizacji kontroli, organ zasadnie jako powierzchnię działki rolnej A przypisał różnicę między całkowitą powierzchnią zmierzoną obu działek a wartością przypisaną działce rolnej B (zgodnej z deklaracją wnioskodawcy). W świetle poczynionych ustaleń faktycznych zastosowanie miały przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Niezasadne są zarzuty wskazujące na dokonanie błędnych pomiarów działek rolnych w trakcie kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy. Wykonane przez inspektorów terenowych pomiary urządzeniem GPS zostały przeprowadzone zgodnie z istniejącymi przepisami prawa, według procedur kontroli na miejscu i nie zostały w skuteczny sposób podważone przez skarżącego. Organ II instancji powołując się na stosowny atest wykazał, iż odbiornik GPS użyty do pomiaru spornej działki spełnia wymagania wynikające z zapisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ wyjaśnił również w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2015 r., iż stwierdzona i wpisana w raporcie z kontroli z 6 grudnia 2011 r. tolerancja pomiaru wynosząca 0,65 ha stanowi powierzchnię tolerancji pomiaru odbiornika GPS, która nie może zostać przekroczona przy pomiarze między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. W rozpatrywanym przypadku różnica ta wyniosła o wiele więcej, tj. ... ha – ... ha = ... ha i nie mieści się w tolerancji urządzenia. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, kontrola przeprowadzona w dniu 6 grudnia 2011 r. dotyczyła całości gospodarstwa co wynika z treści raportów gdzie zawarto ustalenia z przeprowadzonej kontroli na działkach rolnych A i B. Należy podkreślić, iż podstawę do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej stanowił raport z kontroli o nr ... z 6 grudnia 2011 r. przeprowadzonej w całym gospodarstwie, podczas której zmierzono powierzchnię uprawy jabłoni domowej. Powyższy raport został skarżącemu skutecznie doręczony. Organ II instancji zasadnie wywiódł, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodów mogących stanowić podstawę do przyznania płatności w żądanej wysokości. W szczególności takim dowodem nie jest pomiar dokonany na zlecenie skarżącego przez uprawnionego geodetę na działce A. Nie jest bowiem wiadomym, czy pomiar dokonany przez geodetę uwzględnia jedynie obszary kwalifikujące się do przyznania płatności rolośrodowiskowej, które spełniają odpowiednie kryteria i czy wyklucza obszary nieuprawnione. Należy ponownie podkreślić, iż w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nastąpiło przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, co spowodowało odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Mając zatem na względzie zgromadzony w trakcie postępowania administracyjnego materiał dowodowy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż wnioskodawca nie udowodnił, że pomiary dokonane przez Agencję zostały przeprowadzone w sposób wadliwy. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji ----------------------- 1