V SA/Wa 3132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] C. w C. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] C. w C. kwotę 528 zł (pięćset dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Stowarzyszenie Rozwoju Społeczno-Gospodarczego C. w C. realizowało projekt pn. "[...]" na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – powoływanej dalej jako u.f.p.), zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację finansowanego programu, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w kwocie 7200 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie we wniosku o płatność wykazało koszty pośrednie w łącznej kwocie 7200 zł obejmujące m.in. wydatki na koszty zarządu Lidera projektu oraz Partnerów w oparciu o umowy zlecenia zawarte na potrzeby realizacji projektu z osobami upoważnionymi do reprezentowania Lidera i Partnerów, co było niezgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Minister Rozwoju Regionalnego po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w rozpoznawanej sprawie projekt był realizowany w partnerstwie z Wyższą Szkołą [...] (dalej: Partner I) i J.P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą U.. J.P. (dalej: Partner II). Z umowy partnerskiej zawartej w dniu [...] sierpnia 2010 r. wynikał następujący podział zadań na rzecz realizacji projektu: Lider projektu odpowiadał za zarządzanie strategiczne i administracyjne projektem i rekrutację, staże dla pracowników naukowych i naukowo-dydaktycznych uczelni w przedsiębiorstwach, wizyty studyjne, publikację wyników badań i ekspertyz. Partner I odpowiadał za zarządzanie strategiczne projektem i staże, natomiast Partner II za zarządzanie strategiczne projektem i rekrutację, staże i wizyty studyjne. Zgodnie z umową Partnerzy nie ponosili kosztów w związku z wykonywaniem zadań, za które na mocy umowy i wniosku o dofinansowanie projektu byli odpowiedzialni. We wniosku o dofinansowanie projektu w uzasadnieniu kosztów pośrednich w projekcie wpisano, że koszty pośrednie ponoszone przez Lidera obejmują m.in. koszty zarządu (tj. koszty wynagrodzenia osoby reprezentującej stowarzyszenie) w wysokości 200 zł/miesiąc; koszty pośrednie ponoszone przez Partnera I, które obejmują m.in. koszty zarządu (tj. koszty wynagrodzenia Rektora) w wysokości 300 zł/miesiąc; koszty pośrednie ponoszone przez Partnera II, które również obejmują m.in. koszty zarządu w wysokości 300 zł/miesiąc. Jako uzasadnienie kosztów w każdym z tych trzech przypadków podano "ogólny nadzór nad realizacją projektu od strony (odpowiednio) Wnioskodawcy/Partnera". Organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie (tj. Lider projektu) zawarło w ramach projektu trzy umowy zlecenia: z J.S. dotyczącą pełnienia obowiązków pełnomocnika zarządu Stowarzyszenia jako Lidera projektu, z M.G. dotyczącą pełnienia obowiązków osoby upoważnionej do reprezentowania z ramienia Partnera I projektu oraz nadzoru nad prawidłową realizacją projektu od strony merytorycznej i finansowej, wykraczających poza podstawowy zakres obowiązków Rektora oraz z J.P. dotyczącą pełnienia obowiązków osoby upoważnionej do reprezentowania z ramienia Partnera II projektu oraz nadzoru nad prawidłową realizacją przedmiotowego projektu od strony merytorycznej i finansowej wykraczających poza podstawowy zakres obowiązków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, związanych jednak z bezpośrednim reprezentowaniem Partnera w realizacji projektu. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, zakres zawartych umów zlecenia w sposób bezpośredni dotyczył czynności związanych z projektem, co oznacza, że zostały one zawarte wbrew zapisowi zawartemu w podrozdziale 4.4 pkt 1 Wytycznych z dnia 28 grudnia 2009 r., co w konsekwencji oznacza, że został naruszony § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. Organ, odnosząc się do umowy zawartej z J.S., podniósł, że nie kwestionuje faktu powołania pełnomocnika przez zarząd stowarzyszenia i zawarcia umowy zlecenia w brzmieniu określonym przez strony tejże umowy, lecz jedynie fakt ujęcia i rozliczenia wynagrodzenia z tytułu wykonania tejże umowy w kosztach pośrednich projektu w sytuacji, gdy zakres czynności określony w umowie przypisany jest bezpośrednio do projektu. Zdaniem IZ PO KL M.G.w ramach swojego standardowego pozaprojektowego wykonywania obowiązków wynikających z faktu sprawowania funkcji rektora, wykonywał wszystkie czynności wskazane w umowie zlecenia. Partner I powinien w takiej sytuacji wykazać w kosztach pośrednich koszty zarządu jako część wynagrodzenia M.G. z tytułu pełnienia funkcji rektora (proporcjonalną do stopnia jego zaangażowania w czynności wykonywanie na potrzeby projektu), nie zaś jako wynagrodzenie z tytułu celowo na potrzeby projektu zawartej umowy zlecenia. Organ podkreślił, że J.P. jako przedsiębiorca nie pobiera żadnego wynagrodzenia za pracę w związku z tym, że reprezentuje sam siebie np. w kontaktach z klientami, z wykonawcami, itp. Podobnie nie pobiera żadnego wynagrodzenia za podejmowanie szeregu czynności służących zawarciu kontraktów czy pozyskaniu zleceń. Przedsiębiorca nie pobiera wynagrodzenia z tytułu tego, że prowadzi działalność gospodarczą. Wynagrodzeniem osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą jest zysk osiągany z prowadzenia działalności. Z tej przyczyny ponieważ J.P. nie ponosił w swojej dotychczasowej działalności kosztów zarządu, nie istnieje podstawa do ujęcia w kosztach pośrednich projektu (kosztach zarządu) wydatków poniesionych na wynagrodzenie za wykonywanie czynności polegających na pełnieniu obowiązków osoby upoważnionej do jego reprezentowania - prowadzącego działalność gospodarczą jako Partnera projektu. Organ stwierdził ponadto, że z istoty partnerstwa wynika zakaz zakupu usług od Partnera oraz zakaz angażowania pracowników i współpracowników Partnera przez Lidera oraz odwołał się do treści art. 28a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) odnoszącego się do umowy partnerskiej. Wyjaśnił, że jeśli Partner w projekcie ma przypisane określone zadania, to w związku z ich wykonywaniem ponosi wydatki w ramach posiadanych przez siebie zasobów. Organ uznał zatem za niedopuszczalną sytuację, w której za wykonywanie przez Partnera określonych w umowie partnerskiej zadań Lider płaci Partnerowi wynagrodzenie. Od powyższej decyzji [...] Stowarzyszenie Rozwoju Społeczno-Gospodarczego C. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podkreśliło, że Projekt został zakwalifikowany do dofinansowania, zaś w toku negocjacji określono jego ostateczny kształt i zawierał on w swojej treści zakwestionowaną pozycję kosztów, czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji. W umowach zlecenia wpisywano ogólne zadania, które musieli ze strony Stowarzyszenia wykonać kompetentni ludzie, od których nie można wymagać nieodpłatnej pracy na rzecz Projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn.. akt V SA/ Wa 1296/13, oddalił skargę. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów, że zawarte przez Beneficjenta umowy zlecenia, w treści których znalazły się zadania, które osoby te miały wykonać, są wprost przypisane do realizowanego projektu, i są identyczne z zadaniami o których jest mowa w § 4 (zakres zadań partnerów) umowy partnerskiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowiącej załącznik do wniosku o dofinansowanie. Wprawdzie realizacja Projektu może wymagać wykonania pewnych obowiązków ze strony osób uprawnionych do reprezentacji Beneficjenta będącego Liderem czy też jego Partnerów, jednak istotą kosztów pośrednich w odniesieniu do kosztów zarządu jest to, że zgodnie z pkt 1 podrozdz. 4.4 Wytycznych nie można ich przypisać do konkretnego zadania oraz nie mogą powstać jako koszty nowe, dotychczas nieponoszone. Przeciwnie, są to koszty, które muszą mieć związek z pozaprojektową czyli standardową działalnością podmiotu realizującego projekt a zarazem reprezentującej ją osoby. Należy przyjąć, że skoro w ramach tej działalności Beneficjent czy Partnerzy ponoszą koszt wynagradzania takiej osoby, mogą uzyskać część poniesionych w związku z tym kosztów (w określonej, przewidzianej proporcji uwzględniającej czas, jaki pochłaniają potencjalnie zwiększone obowiązki w ramach czasu pracy takiej osoby). Kosztów pośrednich zarządu nie można bowiem utożsamiać z wypłatą na rzecz wykonującej ten zarząd osoby wynagrodzenia czy też dodatkowego wynagrodzenia na jej rzecz w ramach wydatków Projektu i w związku z nim, bo wówczas taki wygenerowany koszt będzie kosztem bezpośrednim i okoliczność ta jest niezależna od formy wypłaty realizowanej w związku z wnioskiem o płatność, tj. w związku z tym, czy dzieje się to w ramach refundacji już poniesionych wydatków, czy też w związku z wypłatą zaliczek na pokrycie przewidzianych w projekcie wydatków. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. (sygn.. akt II GSK 1337/14) Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Stowarzyszenie Rozwoju Społeczno-Gospodarczego C. w C. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki określają warunki tzw. kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach tego programu (pkt 3.1.1.). Wszystkie one muszą być spełnione łącznie, aby określony wydatek mógł być uznany za kwalifikowalny, a więc zaliczony do kosztów poniesionych przez beneficjenta w związku z realizacją programu. Niespełnienie nawet jednego z tych wymagań sprawia zatem, że beneficjent ponosi odpowiedzialność w postaci utraty dofinansowania, niezależnie od tego, czy zadanie stanowiące przedmiot projektu zostało faktyczne wykonane i koszty związane z jego wykonaniem zostały faktyczne poniesione. Wskazał, iż w rozpoznawanej, sprawie spór dotyczy kwalifikacji pewnych kosztów związanych z zarządzaniem programem, niewłaściwego zaliczenia tych kosztów, zdaniem organów i Sądu I instancji, do kosztów pośrednich, zamiast ewentualnie do kosztów bezpośrednich. Wskazał, iż według Wytycznych koszty zarządzenia projektem, w tym wynagrodzenie koordynatora (kierownika) projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem powinny być wykazane jako koszty bezpośrednie (pkt 3.4.3.). Do kosztów pośrednich można zaś zaliczyć koszty, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego projektu, m.in. koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki (uczestniczącej w projekcie), których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownika jednostki (pkt 4.4.2). Z treści przytoczonych postanowień Wytycznych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika że mają one głownie na celu zapobieganie niejako podwójnemu płaceniu za wykonywanie tych samych zadań i czynności związanych z zarządzaniem projektem. Ogólne koszty zarządu jednostką mają związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu. Mogą powstać wskutek przyjęcia przez beneficjenta dodatkowego zadania - podjęcia się realizacji projektu, bądź spowodować zwiększenie w związku z tym zadaniem dotychczas ponoszonych przez jednostkę ogólnych kosztów jej zarządu. Według NSA tego rodzaju koszty są kwalifikowalne, podlegają zaliczeniu do kosztów programu także i wtedy, gdy jednostka realizująca program (beneficjent) dotychczas nie ponosiła ogólnych kosztów zarządu w postaci wynagrodzenia osób sprawujących zarząd, ponieważ te funkcje były wykonywane społecznie. Jest bowiem oczywiste, że nie ma żadnych prawnych ani faktycznych powodów, aby oczekiwać, że osoby podejmujące się społecznie, w ramach organizacji, określonych czynności będą wykonywać, również bez wynagrodzenia inne czynności lub te same czynności w zwiększonym wymiarze. W związku z tym Sąd II instancji nie podzielił stanowiska organów co do tego, że skoro członkowie zarządu stowarzyszenia (beneficjenta) pełnią swoje funkcje społecznie, to kosztów zarządu tą jednostką w związku z realizacją projektu nie można uznać za kwalifikowalne koszty pośrednie projektu i dalej, że koszty zarządu mogą być wykazywane w ramach kosztów pośrednich wyłącznie w sytuacji, gdy beneficjent ponosił tego rodzaju koszty w swojej dotychczasowej działalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść Wytycznych nie daje podstaw do odrzucenia tych kosztów pośrednich zarządu jednostką beneficjenta, które zostały dopiero wygenerowane wskutek przystąpienia beneficjenta do realizacji programu. Wskazał, iż organy odmówiły uznania za kwalifikowalne kosztów pośrednich zarządu beneficjenta i dwóch partnerów uczestniczących w realizacji projektu kierując się treścią umów zlecenia zawartych przez beneficjenta (zwanego liderem) z osobami reprezentującymi lidera i dwóch partnerów (J.S. reprezentującym lidera, M.G. reprezentującym partnera I i z J.P., występującym we własnym imieniu jako przedsiębiorca - partner II). Uznały na tej podstawie, że czynności stanowiące przedmiot tych umów są bezpośrednio związane z projektem, a zatem nie kwalifikują się jako koszty pośrednie projektu. Zdaniem NSA umowy zlecenia wyznaczyły tym osobom role reprezentanta podmiotu uczestniczącego w realizacji projektu, w charakterze lidera lub partnera, a więc nałożyły na nie zadania związane z realizacją projektu, co nie znaczy jednak, że były to zadania przypisane wyłącznie do projektu, polegające bezpośrednio na wykonywaniu projektu. Aby ustalić tę okoliczność, istotną z punktu widzenia kwalifikowalności kosztów jako koszty pośrednie projektu, należy zbadać i wyjaśnić faktyczny stan rzeczy, w szczególności czy po stronie lidera i partnerów inne osoby nie brały bezpośredniego udziału w wykonywaniu zadań i czynności przypisanych wyłącznie do projektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarcie umów zlecenia z reprezentantami podmiotów uczestniczących w realizacji projektu było niezbędne, ponieważ stworzyło prawną podstawę do wypłaty im wynagrodzenia za wykonywanie tego rodzaju czynności związanych z projektem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie strony pozostały przy dotychczasowych stanowiskach w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 poz. 1647 tj). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2015r. sygn. akt II GSK 1337/14 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej [...]go Stowarzyszenia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego C. w C. . Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji reguł postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 76 § 1, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sprawy jest kwalifikacja pewnych kosztów związanych z zarządzaniem programem, niewłaściwego zaliczenia tych kosztów, zdaniem organów do kosztów pośrednich, zamiast ewentualnie do kosztów bezpośrednich. Według Wytycznych koszty zarządzenia projektem, w tym wynagrodzenie koordynatora (kierownika) projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem powinny być wykazane jako koszty bezpośrednie (pkt 3.4.3). Do kosztów pośrednich można zaś zaliczyć koszty, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego projektu, m.in. koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki (uczestniczącej w projekcie), których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownika jednostki (pkt 4.4.2). Ogólne koszty zarządu jednostki mają związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu. Mogą powstać wskutek przyjęcia przez beneficjenta dodatkowego zadania – podjęcia się realizacji projektu, bądź spowodować zwiększenie w związku z tym zadaniem dotychczas ponoszonych przez jednostkę ogólnych kosztów jej zarządu. Według NSA tego rodzaju koszty są kwalifikowalne, podlegają zaliczeniu do kosztów programu także i wtedy, gdy jednostka realizująca program (beneficjent) dotychczas nie ponosiła ogólnych kosztów zarządu w postaci wynagrodzenia osób sprawujących zarząd, ponieważ te funkcje były wykonywane społecznie. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny organy odmówiły uznania za kwalifikowalne kosztów pośrednich zarządu beneficjenta i dwóch partnerów uczestniczących w realizacji projektu kierując się treścią umów zlecenia zawartych przez beneficjenta (zwanego liderem) z osobami reprezentującymi lidera i dwóch partnerów (J.S. reprezentującym lidera, M.G. reprezentującym partnera I i z J.P., występującymi we własnym imieniu jako przedsiębiorca – partner II), uznając na tej podstawie, że czynności stanowiące przedmiot tych umów są bezpośrednio związane z projektem , a zatem nie kwalifikują się jako koszty pośrednie projektu. Wskazał, iż umowy zlecenia wyznaczyły tym osobom role reprezentanta podmiotu uczestniczącego w realizacji projektu, w charakterze lidera lub partnera, a więc nałożyły na nie zadania związane z realizacją projektu, co nie oznacza, że były to zadania przypisane wyłącznie do projektu, polegające bezpośrednio na wykonywaniu projektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aby ustalić tę okoliczność należy dokładnie zbadać i wyjaśnić faktyczny stan rzeczy, w szczególności czy po stronie lidera i partnerów inne osoby nie brały bezpośredniego udziału w wykonywaniu zadań i czynności przypisanych wyłącznie do projektu. W przypadku Stowarzyszenia Rozwoju Społeczno- Gospodarczego C. w bezpośrednim zarządzaniu projektem uczestniczyło sześć osób i nie było wśród nich J.S., pełnomocnika Stowarzyszenia. Również zawarcie umów zlecenia z reprezentantami podmiotów uczestniczących w realizacji projektu było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne, ponieważ stworzyło prawną podstawę do wypłaty im wynagrodzenia za wykonywanie tego rodzaju czynności związanych z projektem. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji nie podjęły działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przedstawionego materiału dowodowego właściwie nie oceniły. Tym samym wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. WSA w Warszawie dostrzegając nieprawidłowości w działaniu Ministra Rozwoju Regionalnego, w powyższym zakresie stwierdza, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu, bo przy jej wydaniu doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.