V SA/Wa 3135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [....] na rzecz M. A. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia [...] października 2014 r. wniesionej przez M. A. jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2012 r. wpłynął wniosek M. A. o przyznanie płatności na 2012 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. nr 35 poz. 217 ze zm.). Wnioskodawca we wniosku zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 89,62 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz powierzchnię 3,58 ha do przyznania uzupełniającej-płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Jednocześnie Strona wnioskowała na jednym formularzu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o nr [...] odmawiającą stronie przyznania płatności i w ramach jednolitej płatności obszarowej nałożył sankcję w wysokości 22752,42 zł. Powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności ONW wyniosła 58,71 ha. Ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną - 89,62 ha i stwierdzoną wynoszącą 50,93820% powierzchni stwierdzonej, na mocy art. 58 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, odmówiono przyznania wnioskodawcy płatności obszarowej i nałożono sankcje wieloletnie. W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. W dniu [...] lipca 2013 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że powodem uchylenia przedmiotowej decyzji był fakt, iż zaskarżona decyzja nie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie. W dniu [...] listopada 2013 r. organ I instancji wystosował do skarżącego wezwanie nr [...] w celu wskazania adresu J. K. oraz dostarczenia wypisów z ewidencji gruntów i budynków działek zadeklarowanych we wniosku. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym wypisy z rejestru gruntów oraz pismo w odpowiedzi na wezwanie, w którym wskazał adres J. K. W dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [....] Zachód wystąpił z prośbą do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na adres zamieszkania J. K., o przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność ustalenia faktycznego użytkowania i powierzchni działek rolnych deklarowanych przez skarżącego W dniu [...] lutego 2014 r. została wysłana do skarżącego informacja o maksymalnym obszarze kwalifikowanym (PEG). W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący złożył pismo, w którym wniósł o wyjaśnienie wskazanych powierzchni maksymalnych, na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. wpłynął protokół z przesłuchania świadka, J. K. z dnia [...] lutego 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. wysłano do skarżącego po raz kolejny informację o powierzchni PEG - poprawioną po zastrzeżeniach rolnika. W dniu [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyjmując jako powierzchnię jednolitą, płatność obszarową (JPO) - 68,56 ha. W następstwie wydanej decyzji płatność JPO i UPO została odmówiona. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły dane z weryfikacji powierzchni PEG, na podstawie której ustalona została różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył odwołanie kwestionujące słuszność i zasadność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do odmowy płatności (odwołanie zostało złożone z zachowaniem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 kpa), podtrzymał prawidłowość zadeklarowanych powierzchni wskazując ponownie na błędne dane o powierzchni PEG oraz brak uwzględnienia położenia zadeklarowanych gruntów na terenach zalewowych, które okresowo zajęte są przez wodę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzona dokumentacja fotograficzna w związku z próbą przeprowadzenia kontroli w marcu 2013 r. oraz ortoobrazy zadeklarowanych powierzchni nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku. Wykonana dokumentacja fotograficzna w marcu 2013 r. potwierdziła, iż część deklarowanych powierzchni była częściowo zajęta przez wody w tym okresie. Zdaniem organu analiza ortofotomapy, nie pozwala na bezsporne ustalenie stanu faktycznego na zgłaszanym obszarze. Ortofotomapa nie może stanowić jedynego dowodu, który pozwalałby na wykluczenie spornej powierzchni z płatności i nie potwierdza, iż grunt jest trwale wyłączony z użytkowania. Organ wskazał, że skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie wyjaśnił, iż po ustąpieniu wód prowadzi na zgłaszanych działkach działalność rolniczą. Organ zaznaczył, że przyjmując, iż na zadekowanej powierzchni doszło do okresowego zalania terenu deklarowanego, to na organie I instancji ciążył obowiązek weryfikacji, czy wymieniona powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]., zarzucając: 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy, 2. art. 12 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy, a tym samym nie zastosowanie się przez organ drugiej instancji do wytycznych zawartych w naruszonym przepisie, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że organ I instancji, celem prawidłowego określenia powierzchni gruntu, która stanowi podstawę do obliczenia wysokości należnej płatności winien uzupełnić materiał dowodowy o wykonanie pomiaru zgłoszonej powierzchni, w warunkach umożliwiających przeprowadzenie takiego badania. Odnosząc się do zarzutu drugiego zaznaczył, że naruszenie którego dopuścił się organ stoi również w sprzeczności z wyrażoną powyżej zasadą szybkości postępowania. Skarżący odwołując się do przepisu art. 12 § 1 k.p.a. i konfrontując jego brzmienie ze stanem faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie wskazał, że organ winien przeprowadzić kontrolę i w oparciu o jej wynik, zmienić rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:  I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Na wstępie zaznaczyć należy, iż Sąd nie widzi potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie treści art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. V. Mając na względzie powyższe uregulowania Organ II instancji wskazał, że ,,W przypadku rozbieżności pomiędzy posiadanymi danymi o powierzchni kwalifikującej, organ I instancji powinien zwrócić się o weryfikację powierzchni w drodze kontroli terenowej, która umożliwiłaby weryfikację powierzchni uprawnionej do płatności. Jednocześnie należy wskazać, iż weryfikacja stanu faktycznego na deklarowanych powierzchniach powinna odbyć się w warunkach pozwalających na miarodajną ocenę stanu zadeklarowanych gruntów i ich zgodności z wymaganiami oraz normami. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powinien zatem ponownie rozpatrzyć sprawę, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, pozyskany w ramach przeprowadzonego postępowania. Powinien w pierwszej kolejności przed wykluczeniem powierzchni zweryfikować prawidłowość poczynionych ustaleń oraz stwierdzonych naruszeń, które zaskutkowały wykluczeniem powierzchni. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien zatem rozważyć zasadność skierowania producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez Stronę trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Tak jak zostało wcześniej wspomniane, czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza. Tym samym w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dopóki nie zostanie wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy, jak również rozważone wnioski i zarzuty strony, nie można przesądzić o wyniku sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że wynik sprawy odnosi się do praw lub obowiązków strony, zatem musi być rezultatem rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz zakomunikowany stronie w postaci rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji i wyczerpująco stronie wyjaśniony w jej uzasadnieniu (wyrok NSA z dnia 10.03.2008r., I OSK 582/2007). Organ odwoławczy wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji; przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2.12.2009 r., sygn akt II SA/Ke 634/09). W związku z naruszeniem przepisu (...) zgodnie z którym organ administracji publicznej był zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, organ II instancji, działając na podstawie, art. 138 § 2 KPA, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji’’. VI. W świetle powyższych zaleceń warto wskazać, że ograniczają się one w swojej istocie do trzech kwestii: a) rozważenia konieczności przeprowadzenia kontroli terenowej; b) wystąpienia o jej przeprowadzenie przez stosowną jednostkę; c) oceny jej wyników w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości – co trafnie podnosi w swojej skardze M. A. – że w trosce o poszanowanie dyrektywy szybkości postępowania uzupełnienie postępowania wyjaśniającego winno nastąpić na etapie drugoinstancyjnym. W ocenie Sądu Organ II instancji de facto przesądził o potrzebie przeprowadzenia kontroli terenowej. Bez wątpienia w sprawie istnieje konieczność weryfikacji twierdzenia Skarżącego dotycząca tego, że doszło w danym roku jedynie do okresowego zalania terenu deklarowanego co nie wyłączyło go na trwałe z prowadzenia działalności rolniczej. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie tego dowodu możliwe jest także przez Organ II instancji, który już dwukrotnie skorzystał z treści art. 138§2 k.p.a., zwłaszcza iż nie będzie tego dokonywał osobiście lecz za pośrednictwem określonej jednostki. Sporządzony z tej czynności protokół nie będzie też stanowił istotnego problemu w zakresie jego oceny. Podkreślić wyraźnie należy, że jest to jedyny dowód jaki – w obecnym stanie faktycznym, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego – należy przeprowadzić. VII. Za przeprowadzeniem tego dowodu przemawiają także inne względy, a mianowicie: a) mijają blisko trzy lata od złożenia wniosku o dopłaty. Ich celem jest zaś wspomaganie konkurencyjności naszych producentów na rynku europejskim, co wymaga poszanowania dyrektyw sprawnościowych. Akceptacja zastosowania przez Organ II instancji art. 138 §2 k.p.a., to dalsze miesiące, a być może kolejne okresy roczne skutkujące – w skrajnym przypadku – bankructwem producenta rolnego. Wiadomo przecież, że środki pomocowe są wykorzystywane corocznie do odnawiania produkcji rolnej; zasadności ich pozbawienia winna być wyjaśniona stosunkowo szybko, a nie – jak w niniejszej sprawie – trwać latami; b) Organ II instancji mógł zalecić – z urzędu – przeprowadzenie kontroli terenowej już wtedy, kiedy za pierwszym razem korzystał z treści art. 138 § 2 k.p.a. Potrzeba przeprowadzenia tego dowodu istniała już wówczas. VIII. Mając na względzie wiążący charakter powyższych zaleceń należało stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.