V SA/Wa 3156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia [...] października 2014 r. wniesionej przez M. A. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2011 r. wpłynął wniosek M. A. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. zgodnie § 17 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 40, poz.329, ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.). Wnioskodawca we wniosku zadeklarował powierzchnię działek rolnych do następujących pakietów: 1) pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, - wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - powierzchnia 79,73 ha, - wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - powierzchnia 3,24 ha. 2) pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone - powierzchnia 1,94ha, 3) pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, - wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - powierzchnia 79,29 ha. W dniu 10 czerwca 2011 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych w związku z błędnym wypełnieniem wniosku w zakresie deklarowanych pakietów i wariantów. M. A. w dniu [...] lipca 2011 r. przesłał za pośrednictwem poczty korektę wniosku, uzupełniając tym samym powstałe braki formalne. W korekcie skarżący dokonał zmiany powierzchni w ramach wariantu 2.3 na 86,22 ha, w ramach wariantu 2.1 na 3,41 ha, w ramach pakietu 3 na powierzchnię 1,61 ha, zaś w ramach wariantu 5.1 na powierzchnię 80,54 ha. W dniu [...] lutego 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2012 r., wpłynęło pismo z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. dotyczące potwierdzenia położenia działki ewidencyjnej nr [...] obręb U., gm. D., powiat c., woj. l. na obszarach chronionych w ramach sieci Natura 2000. Z niniejszego pisma wynika, że przedmiotowa działka znajduje się poza obszarami chronionymi w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej w dniu [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o nr [...] w której przyznał płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób: - w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości 19.303,60 zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni 3,24 ha, zaś w ramach wariantu 2.3 do powierzchni 74,62 ha, - w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości 59.348,40 zł do powierzchni 50,18ha, - w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości 345,00 zł do powierzchni 0,69 ha. W dniu [...] maja 2012 roku M. A. nadał w urzędzie pocztowym odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. zwrócił się z prośbą do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację w terenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla działek zadeklarowanych we wniosku. W dniu [...] października 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji było naruszenie przez organ I instancji art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007, Nr 64, poz. 427, ze zm., dalej ustawa z dnia 7 marca 2007r.). W ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. organ I instancji nie wziął pod uwagę obrazu ortofotomaty występującej w systemie informacji geograficznej, w związku z tym błędnie ocenił stan faktyczny. Organ nie wziął również pod uwagę żądania strony wyrażonego we wniosku, czym, zdaniem organu II instancji, naruszył art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w dniu [...] grudnia 2012 r. zespół kontrolny podjął próbę przeprowadzenia weryfikacji działek rolnych, jednakże z powodu grubej warstwy zalegającego śniegu weryfikacja była niemożliwa (notatka służbowa z dnia [...] grudnia 2012 r.) W dniach [...] i [...] marca 2013 r. przeprowadzono weryfikację działek rolnych w gospodarstwie M. A. Analizie poddano deklarację rolnika w sprawach prowadzonych na rok 2009 i 2010. W przypadku działek rolnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]nie dokonano pomiaru ze względu na położenie działek na terenie zalewowym lub brak możliwości dotarcia do działek. Wykonano dokumentację fotograficzną która obrazuje stan faktyczny istniejący w marcu 2013 r. - olbrzymie tereny znajdujące się pod wodą, pokryte lodem, śniegiem, brak możliwości przejazdu drogą pomiędzy działkami. W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją o nr [...] przyznał M. A. płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób: - w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości 14.470,20 zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni 3,24 ha, zaś w ramach wariantu 2.3 do powierzchni 49,23 ha, - w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości 33.976,00 zł do powierzchni 24,80 ha, - w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości 345,00 zł do powierzchni 0,69 ha. W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że powodem uchylenia przedmiotowej decyzji był fakt, iż zaskarżona decyzja nie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie. W dniu [...] listopada 2013 r. organ I instancji wystosował do skarżącego wezwanie nr [...] w celu wskazania adresu J. K. oraz dostarczenia wypisów z ewidencji gruntów i budynków działek zadeklarowanych we wniosku. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym wypisy z rejestru gruntów oraz pismo w odpowiedzi na wezwanie, w którym wskazał adres J. K. W dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wystąpił z prośbą do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na adres zamieszkania J. K., o przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność ustalenia faktycznego użytkowania i powierzchni działek rolnych deklarowanych przez skarżącego W dniu [...] lutego 2014 r. została wysłana do skarżącego informacja o maksymalnym obszarze kwalifikowanym (PEG). W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący złożył pismo, w którym wniósł o wyjaśnienie wskazanych powierzchni maksymalnych, na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. wpłynął protokół z przesłuchania świadka, J. K. z dnia [...] lutego 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. wysłano do skarżącego po raz kolejny informację o powierzchni PEG - poprawioną po zastrzeżeniach rolnika. W dniu [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób: - w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości 20.146,00 zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni 3,24 ha, zaś w ramach wariantu 2.3 do powierzchni 67,64 ha, - w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości 58.964,80 zł do powierzchni 43,04 ha, - w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości 345,00 zł do powierzchni 0,69 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły dane z weryfikacji powierzchni PEG, na podstawie której ustalona została różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. Dodał, iż działka ewidencyjna [...]nigdy nie była objęta obszarem Natura 2000, a do przyznania płatności w ramach pakietu 5 nie wystarczy położenie działki w sąsiedztwie obszaru Natura 2000, jak to ma miejsce w przypadku przedmiotowej działki. W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył odwołanie kwestionujące słuszność i zasadność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do odmowy płatności (odwołanie zostało złożone z zachowaniem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a.), podtrzymał prawidłowość zadeklarowanych powierzchni wskazując ponownie na błędne dane o powierzchni PEG oraz brak uwzględnienia położenia zadeklarowanych gruntów na terenach zalewowych, które okresowo zajęte są przez wodę, a także pominięcie dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę dot. położenia działki ewidencyjnej [...] w obszarze Natura 2000. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania płatności w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), w pakiecie 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone oraz w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzona dokumentacja fotograficzna w związku z próbą przeprowadzenia kontroli w marcu 2013 r. oraz ortoobrazy zadeklarowanych powierzchni nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku. Wykonana dokumentacja fotograficzna w marcu 2013 r. potwierdziła, iż część deklarowanych powierzchni była częściowo zajęta przez wody w tym okresie. Zdaniem organu analiza ortofotomapy, nie pozwala na bezsporne ustalenie stanu faktycznego na zgłaszanym obszarze. Ortofotomapa nie może stanowić jedynego dowodu, który pozwalałby na wykluczenie spornej powierzchni z płatności i nie potwierdza, iż grunt jest trwale wyłączony z użytkowania. Organ wskazał, że skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie wyjaśnił, iż po ustąpieniu wód prowadzi na zgłaszanych działkach działalność rolniczą. Organ zaznaczył, że przyjmując, iż na zadekowanej powierzchni doszło do okresowego zalania terenu deklarowanego, to na organie I instancji ciążył obowiązek weryfikacji, czy wymieniona powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku. W ocenie organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powinien rozważyć zasadność skierowania producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącego trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Zdaniem Dyrektora Oddziału czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]., zarzucając jej nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikającą z w wydania decyzji w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w tej części w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.pa. organ może jedynie uchylić decyzję w całości i w takim zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutu nieważności skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, 2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy, a tym samym nie zastosowanie się przez organ drugiej instancji do wytycznych zawartych w naruszonym przepisie, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji w całości; 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutu odnośnie nieważności decyzji wniósł: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Argumentując zarzut nieważności skarżący wskazał, iż organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie tylko wskazał błędną podstawę prawną ale i dokonał błędnego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest orzeczeniem, które jako takie nie powinno ujrzeć światła dziennego albowiem polskie ustawodawstwo nie przewiduje trybu do wydania takiej decyzji. Dodał, iż decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w części i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania również w części, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinna istnieć w obrocie prawnym. Stwierdził ponadto, iż pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, konstytuuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżący w uzasadnieniu pozostałych zarzutów skargi stwierdził, że ARiMR, celem prawidłowego określenia powierzchni gruntu, która stanowi podstawę do obliczenia wysokości należnej płatności winien uzupełnić materiał dowodowy o wykonanie pomiaru zgłoszonej powierzchni, w warunkach umożliwiających przeprowadzenie takiego badania. Jednocześnie uznał, iż organ II instancji zamiast samodzielnie uzupełnić powyższe braki materiału dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. błędnie wydał orzeczenie kasacyjne i skierował sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie tegoż przepisu. W ocenie skarżącego, naruszenie którego dopuścił się organ stoi również w sprzeczności z wyrażoną powyżej zasadą szybkości postępowania. Skarżący odwołując się do przepisu art. 12 § 1 k.p.a. i konfrontując jego brzmienie ze stanem faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie wskazał, że organ winien przeprowadzić kontrolę i w oparciu o jej wynik, zmienić rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:  W ocenie Sądu skarga jest niezasadna. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. zarzutu wydania przez organ II instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut dotyczy naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na orzekanie przez organ odwoławczy tylko co do części decyzji organu I instancji. Według skarżącego wyłączona została możliwość orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przepis ten zezwala na uchylenie, w określonych warunkach, zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z zapisu tego skarżący wywodzi zakaz stosowania powołanego przepisu w warunkach zaskarżenia przez niego tylko części decyzji organu I instancji i orzekania przez organ odwoławczy w zaskarżonym zakresie. Powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007r. organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Sprawą jest przedmiot, w zakresie którego należy rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach strony. W tym przypadku są to uprawnienia strony do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych, w różnych pakietach i różnych wariantach tych pakietów. Zatem mamy do czynienia z orzekaniem organu o różnych uprawnieniach, co stanowi, że każdy pakiet, każdy wariant jest odrębnym przedmiotem do orzekania przez organ. Od strony proceduralnej nic nie stoi na przeszkodzie do wydania kilku decyzji odnoszących się do uprawnień strony określanych w każdym pakiecie, każdym wariancie oddzielnie. Okoliczność, że rozstrzygnięcia o tych uprawnieniach znalazły się w jednej decyzji wynika jedynie z ekonomiki orzekania, ale nie stanowi o jedności uprawnienia skarżącego. Każde uprawnienie zostało odrębnie określone w decyzji organu I instancji i nadal stanowi o odrębnym zakresie orzekania przez ten organ. Sam skarżący dał temu wyraz skarżąc jedynie część decyzji organu I instancji. Taka możliwość istniała od strony prawnej tylko dlatego, że pozwalały na to różne, odrębne rozstrzygnięcia zawarte w tej decyzji. Prawidłowo też organ odwoławczy uznał, ze dopuszczalny jest taki zakres zaskarżenia decyzji organu I Instancji. Prawidłowo też uznał, że wolno mu tylko orzekać w zakresie zaskarżonym przez stronę postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, iż decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] tylko w części zaskarżonej w odwołaniu złożonym przez skarżącego, tj. w części dotyczącej przyznania płatności w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), w pakiecie 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone oraz w pakiecie 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Było to możliwe z uwagi na ww. odrębność orzekania w każdym wskazanym pakiecie i wariancie. Poza wymienionymi wyżej wariantami skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. zadeklarował również pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 uprawy rolnicze. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ I instancji przyznał płatność rolnośrodowiskową w Pakiecie 2 wariancie 2.1 za powierzchnię 3,24 ha w wysokości 2.559,60 zł. Skarżący w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nie zakwestionował tego rozstrzygnięcia. Tym samym nie skarżył tego rozstrzygnięcia. Obecnie nie daje mu to podstawy do kwestionowania zaskarżonej decyzji odwoławczej z powoływaniem się na to inne samodzielne rozstrzygnięcie organu I instancji uznane przez skarżącego za prawidłowe i nie objęte odwołaniem. W ocenie Sądu, organ II instancji, w warunkach wyżej wskazanych, może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z zastrzeżeniem, iż w sprawie zaistnieją wskazane ww. przepisie przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak było uzasadnionych podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania dotyczące dopuszczalności wydania przez organ II instancji w niniejszej sprawie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., rozpoznając skargę należało rozważyć powyższe okoliczności w kontekście zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. określane jest jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to po pierwsze w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, iż przedmiotem rozważań w sprawie ze względu na proceduralny charakter naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji i jej kasacyjny charakter nie są wprost kwestie merytoryczne, a więc nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego, gdyż decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunki te zaskarżona decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ I instancji. W analizowanym przypadku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w zaskarżonej decyzji wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji słusznie zwrócił uwagę na fakt, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia nie przesądzają, aby deklarowany przez skarżącego areał był wyłączony z produkcji i jako taki uprawniał do wykluczenia go z płatności. Ustalenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla kampanii 2011 w oparciu o obraz ortofotomapy będącej w posiadaniu ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz dokumentację fotograficzną pozyskaną w związku z czynnościami kontrolnymi podjętymi w dniach [...] i [...] marca 2013 r., w zestawieniu z okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego, nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku. W świetle materiałów sprawy, słusznym jest stwierdzenie Dyrektora Oddziału, że ustalenia w sprawie nie są kompletne, skoro organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskowana powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku. Brak jednoznacznych ustaleń niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, zaś wskazany przez organ odwoławczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia, z uwzględnieniem podanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu I instancji do ponownego zbadania stanu faktycznego sprawy poprzez ponowną weryfikację deklarowanego obszaru w oparciu o całokształt materiału dowodowego jaki został zgromadzony w sprawie, w tym o dane o powierzchni PEG. Organ II instancji słusznie zauważył, iż zasadnym wydaje się być skierowanie producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącego trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Dodatkowo, czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza. Rację przyznać należy organowi II instancji, który stwierdził iż, przed wydaniem skarżącemu decyzji w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania płatności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien nie tylko umożliwić zapoznanie się z całością zebranego i dostępnego organowi materiału dowodowego, ale również powinien umożliwić stronie ustosunkowanie się do nowych dowodów w sprawie, jak również przedłożenie przez wnioskodawcę innych dowodów, które potwierdzałyby inną powierzchnię użytkowaną rolniczo na spornej działce, niż wskazana przez organ. Przedmiotowa sprawa dotyczy płatności rolnośrodowiskowych na 2011r. ale z akt administracyjnych, z twierdzeń skarżącego oraz z wiedzy Sądu posiadanej z urzędu wynika, że problem ustalenia powierzchni PEG działek objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności jest problemem powtarzającym się w innych postępowaniach administracyjnych obejmujących wnioski o płatność rolnośrodowiskową, płatność obszarową (OB.) i płatność w ramach działania " wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 20011 oraz za lata poprzedzające ten okres, tj. od 2009r., a także za lata następne po 20011r. Oznacza to, że organ I instancji powinien dysponować znacznie szerszym materiałem dowodowym, niż ujawnia to w tej sprawie oraz że ten materiał powinien być w całości, w każdym postępowaniu, omówiony, a wnioski powinny być wyciągnięte po analizie całości materiału dowodowego z uwzględnieniem logicznych zasad rozumowania. Skarżący podnosi, że wskazywany przez niego teren jest w całości objęty powierzchnią PEG, a tylko w okresach wiosennych bywa częściowo zalany z uwagi na jego położenie nad rzeką B. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dysponuje ortofotomapami tegoż terenu, sporządzonymi w różnych okresach czasu, tj. co najmniej w dniu [...] sierpnia 2009r. oraz [...] czerwca 2012r. Jest rzeczą oczywistą, że istnieje potrzeba przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu w czasie powiosennym aby sprawdzić zasadność zarzutu co do zalewania części terenu z uwagi na stan rzeki po zimie. Jest też oczywiste, że kontrola ta przedstawi stan terenu na datę jej przeprowadzenia, a nie na datę objętą wnioskiem skarżącego (rok 2011). Aby skutecznie ustalić wielkość tej powierzchni (PEG) na rok 2011 niezbędne jest, w warunkach tej sprawy, porównanie przez organ wszystkich ortofotomap jakie zostały zrobione dla tego terenu poczynając od 2009r. do daty orzekania, uwzględnienie ich obrazu w ujęciu dat kalendarzowych ich wykonania , w szczególności miesięcy kalendarzowych w jakich zostały dokonane, porównanie tych obrazów z wynikami z dotychczas przeprowadzonych czynności na miejscu, porównanie z obrazem wynikającym z dotychczas zrobionych zdjęć, uwzględnienie braku śnieżnej zimy w ostatnim roku i podjęcie całościowej oceny w kwestii czy teren ten jest, czy też nie, zalewany przez rzekę B., jeżeli tak to czy jest to zalewanie, które wyłącza zgłoszoną powierzchnie z trwałego użytku w części lub całości. Zasadnym wydaje się też dla prawidłowej oceny dotychczas przeprowadzonego dowodu z zeznań świadka J. K. dołączenie dokumentacji ornitologicznej sporządzonej przez niego dla przedmiotowego terenu, do której to dokumentacji nawiązuje świadek i podnosi jej sporządzenie po wcześniejszym zbadaniu terenu na miejscu. W całokształcie zebrania i oceny materiału dowodowego organ powinien odnieść się do wniosków dowodowych skarżącego, z rozważeniem potrzeby ich przeprowadzenia z uwagi na to czy są podnoszone na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a także ocenić czy w świetle przepisu art. 21 ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007r., skarżący przedłożył dowody na potwierdzenie faktów przez niego podnoszonych. Przy ocenie tej powinna też zostać uwzględniona okoliczność co do potrzeby współpracy strony postępowania w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zważywszy na treść ww. przepisu rozkładającego ciężar dowodowy na strony postępowania, powinien też zostać uwzględniony fakt prowadzenia wielu postępowań w dłuższym przedziale czasowym, co dało też czas i możliwości do skutecznego działania strony postępowania, np. przedłożenia zdjęć terenu z różnych okresów czasowych [ postępowania trwają od 2009r. (co jest naganne, ale stronie postępowania daje wyobrażenie co do potrzeb dowodowych sprawy), a dotychczasowe czynności organu też m.in. dotyczyły sporządzenia fotografii terenu]. Zauważyć należy, iż organ I instancji, pomimo posiadania obrazów ortofotomap sporządzonych w różnych okresach, nie dokonał ich porównania, przyjął zaś wartość PEG w oparciu jedynie o obraz ortofotomapy z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powyższe budzi uzasadnione zastrzeżenia, szczególnie mając na uwadze fakt, iż jak sam zauważył organ I instancji: "zadeklarowane przez producenta grunty stanowią tereny zalewowe, co potwierdzają wszystkie dostępne pokrycia ortofotomapy oraz przeprowadzone wizytacje terenowe. W zależności od analizy danego zdjęcia powierzchnie te różnią się między sobą obszar pokryty wodą ulega zmianie." Raz jeszcze podkreślić należy, iż sam skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie po ustąpieniu wód prowadzi on na zgłaszanych działkach działalność rolniczą. Tym samym, w ocenie Sądu, ustalenie przez organ I instancji wartości PEG jedynie w oparciu o obraz ortofotomapy z 2009 roku bez zebrania pełnego materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak również potrzeba przeprowadzenia kolejnej kontroli terenowej celem weryfikacji twierdzeń skarżącego dotyczących faktu, iż w danym roku doszło jedynie do okresowego zalania terenu deklarowanego, co nie wyłączyło go na trwałe z prowadzenia działalności rolniczej, wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji. W tym miejscu wskazać również należy, że skarżący składając odwołanie od decyzji organu I instancji sam wskazywał na szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, na braki w ustaleniach faktycznych sprawy i ostatecznie wnosił o uchylenie decyzji w części zaskarżonej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Wskazanie przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji daje podstawę do stwierdzenia, że Dyrektor Oddziału miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy każdej z instancji. W ocenie Sądu, organ II instancji wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu strona skarżąca wskazała, iż organ II winien dokonać samodzielnych ustaleń i oceny materiału dowodowego oraz wydać decyzję merytoryczną, a w tym zakresie odwołała się do treści art. 12 § 1 k.p.a. stwierdzając, że Dyrektor Oddziału winien sam przeprowadził kontrolę w terenie i w oparciu o jej wynik zmienić rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji. W ocenie Sądu to stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż powołana przez niego zasada prawna powinna mieć zastosowanie w sprawie w odpowiedniej proporcji do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zasada szybkości postępowania nie może dominować nad rzetelnością zgromadzenia i oceny odpowiednich dowodów, a skoro w niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez organ I instancji nie dały jednoznacznej podstawy faktycznej do dokonania stosownej oceny prawnej, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tejże decyzji i nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponowną ocenę. W przedmiotowej sprawie decyduje się o przyznaniu płatności ze środków unijnych oraz budżetowych, co wymaga pełnego merytorycznego wyjaśnienia sprawy. Prawa strony są dostatecznie zabezpieczone zapisem prawnym, art. 21 ust.4 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007r., stanowiącym o wykonalności decyzji organu I instancji pomimo wniesionego odwołania od decyzji w sprawie przyznania pomocy. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 387/14). W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, iż strona skarżąca już w treści odwołania wskazywała na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz błędy w dokonanej ocenie tegoż materiału, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż powierzchnia PEG dla płatności objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. została błędnie ustalona na dzień [...] stycznia 2014 r. na podstawie danych z ortofotomapy sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r. W tym zakresie zaskarżona decyzja uwzględnia stanowisko strony skarżącej, gdyż nakazuje organowi I instancji przy powtórnym rozpoznaniu sprawy te kwestie wyjaśnić i uwzględnić w rozważaniach faktycznych i prawnych. Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] jest prawidłowa bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając swoją decyzję, wskazał również organowi I instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.