V SA/Wa 3167/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Wojewody [...] zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie informacji w sprawie wniosku o dofinansowanie zadania; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda M. (Przewodniczący Komisji oceniającej wnioski, Wydział Finansów, Certyfikacji i Rozwoju Regionalnego) zawiadomił Gminę B. o odrzuceniu jej wniosku pn. "[...]" jako niespełniającego wymogów formalnych. Wniosek został złożony przez Gminę w ramach "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019", ustanowionego uchwałą Rady Ministrów z dnia 8 września 2015 r., nr RM-111-157-15 (§ 1 uchwały). Komisja oceniająca wskazała, iż wniosek jest niekompletny, ponieważ nie dołączono do niego dokumentów wymaganych prawem budowlanym a więc i Programem – tj. dokumentów niezbędnych do realizacji deklarowanej we wniosku rozbudowy dróg. Jednocześnie poinformowano Stronę o nieumieszczeniu zadania objętego tym wnioskiem na wstępnej liście rankingowej. Gmina B. wystosowała w dniu 14 grudnia 2015 r. do Wojewody M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda M. wyjaśnił, iż zarówno we wniosku jak i w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. Gmina wskazała, że dokonywać będzie rozbudowy/budowy dróg. Odnosząc się do treści przepisów prawa budowlanego Wojewoda wskazał definicje "rozbudowy" i "przebudowy" dróg oraz stwierdził, iż do wniosku Gmina dołączyła prawidłowo dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót związanych z przebudową, chociaż inwestycję określiła jako rozbudowę. Wypełnienie wniosku w pkt 12 – rozbudowa/budowa wymagało natomiast dołączenia pozwolenia na budowę. Dlatego zasadne było stanowisko Komisji oceniającej wniosek, iż nie dołączono do niego wymaganych prawem budowlanym dokumentów. Pismem z dnia 20 tycznia 2016 r. Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na pismo z dnia [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/WA 267/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy B. na pismo Wojewody M. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie informacji w sprawie wniosku o dofinansowanie zadania. WSA uzasadniając odrzucenie skargi uznał, że zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa), gdyż zasady "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019" nie przewidywały jakiejkolwiek formy zaskarżenia czy weryfikacji przez wnioskodawców stanowiska dotyczącego odrzucenia wniosków z przyczyn formalnych. Gmina B. wniosła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. błędne niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 45 i 184 Konstytucji RP i art. 42 ust. 2 pkt 5b ustawy z dnia z dnia 13 listopada 2003 r. - o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 198); - naruszenie przepisu postępowania w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ppsa, tj. błędne niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 45 i 184 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na odrzuceniu wniesionej przez Gminę skargi z powodu jej niedopuszczalności wywołanej brakiem drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie; - naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. niewłaściwą wykładnię art. 141 § 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 września 2016 r., sygn. II GSK 4033/16, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uznając skargę kasacyjną za zasadną NSA przyznał, iż w treści "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019" tryb odwoławczy w sprawach odnoszących się do negatywnej formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu zgłaszanego w ramach programu rozwoju został wyłączony, jednakże wskazał, że zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Ministrów z dnia 8 września 2015r., nr 154/2015, w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" program ten jest programem rozwoju, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). W myśl art. 30c ust. 1 tej ustawy możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymaga wyczerpania postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, środek odwoławczy - w postaci protestu - przysługuje w przypadku negatywnej oceny projektu. NSA podkreślił, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa z negatywną oceną projektu mamy do czynienia w każdej sytuacji, gdy projekt nie otrzyma dofinansowania. W każdej z tych sytuacji zatem - wobec ustawowej regulacji zawartej w przytoczonym art. 30b ust. 1 - przysługiwać winien protest. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy także ochronę sądową - w postaci prawa do skargi - nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu ale także gdy negatywnej oceny dokonano ze względów proceduralnych. Przemawia za tym konstytucyjne prawo do sądu. Na jednakowych zasadach należy traktować pozbawienie możliwości uzyskania konkretnego prawa (w rozpatrywanej sprawie prawa do dofinansowania) z przyczyn merytorycznych jak i z przyczyn formalnych (proceduralnych). W jednym i drugim przypadku bowiem skutek – w postaci braku dofinansowanie wobec negatywnej oceny wniosku - jest taki sam. W obu tych przypadkach mamy nadto do czynienia ze "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, czyli z sytuacją, w której chodzi o czyjeś prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny skargę w tej sprawie uznał za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 3 ppsa i stwierdził, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza sądową kontrolę aktów i czynności pozbawiających prawa do ubiegania się o dofinansowanie z przyczyn proceduralnych. Rozpoznając merytorycznie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z mocy art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu prawa została przekazania jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej prawie przez NSA. Mając to na względzie Sąd stwierdza, iż NSA przesądził, iż do "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). Do stosowania ustawy wdrożeniowej z 2006 r. odsyła także w pkt. III "Ramy prawne i powiązania z innymi dokumentami strategicznymi" sam przygotowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju we wrześniu 2015 r. "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019". Zgodnie z zapisami ustawy wdrożeniowej z 2006 r. (art. 30a pkt 3) właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów; informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej bezpośrednio albo za pośrednictwem instytucji, która dokonała oceny projektu; właściwa instytucja zarządzająca rozpatruje protest w terminie nie dłuższym niż 70 dni od dnia jego otrzymania a w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja zarządzająca informuje na piśmie wnioskodawcę; termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 90 dni. Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, iż przewidziany tryb nie został w sprawie zastosowany, co już przesądza o stwierdzeniu, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Oceniający nie zastosowali się także do stanowiącej część obowiązującej dokumentacji konkursowej "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie zadania w ramach programu wieloletniego pn. Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019", która w Uwagach ogólnych pkt 15 wprost odsyła do "Instrukcji oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" i w Uwagach szczegółowych pkt 5 podkreśla konieczność uzyskania stosownych decyzji wynikających z ustawy – Prawo budowlane. W toku oceny nie rozważone zostały również wskazania dla Komisji określone w "Instrukcji oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019". Zgodnie z pkt. 2.3.c,f oraz pkt. 2.6 Instrukcji oceny wniosek nie spełnia wymogów formalnych gdy nie dotyczy zadania polegającego na budowie, przebudowie lub remoncie drogi i nie dołączono do niego wszystkich wymaganych załączników, tj. dokumentów umożliwiających rozpoczęcie inwestycji w planowanym terminie wskazanym we wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu w sprawie jest bezsporne, iż z treści wniosku jednoznacznie wynika, że dotyczy on zadania polegającego na przebudowie drogi i dołączono do niego dokument umożliwiający rozpoczęcie tej właśnie inwestycji – zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jedynie w pkt 12 wniosku Gmina zakreśliła kolumnę "rozbudowa". Zakreślenie to pozostaje w całkowitej sprzeczności z opisem inwestycji i załączonym zgłoszeniem. W rozpoznawanej sprawie, w opisanym stanie faktycznym, Komisja nie wypełniła obowiązku przewidzianego w "Programie rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019", pkt IX.1. Nabór i ocena wniosków o dofinansowanie zadań: "Poprawianie błędów pisarskich, rachunkowych albo innych oczywistych omyłek w złożonym w terminie i kompletnym wniosku, następuje na żądanie Komisji i w wyznaczonym przez nią terminie, przed ustaleniem wstępnej listy rankingowej wniosków" oraz nałożonego na nią w pkt 2.9 Instrukcji oceny: "Komisja każdorazowo wzywa Wnioskodawcę do poprawienia błędów pisarskich, rachunkowych albo innych oczywistych omyłek w złożonym w terminie i kompletnym wniosku. Na dokonanie tych czynności Komisja wyznacza określony termin przy czym musi to nastąpić przed ustaleniem wstępnej listy rankingowej wniosków". Formalnego obowiązku wezwania Wnioskodawcy wynikającego z pkt 2.9 Instrukcji oceny nie wypełniły telefoniczne kontakty między organem a Stroną, których rezultatem jest pismo Strony z dnia 23 listopada 2015 r. Brak zatem rzetelnego rozważenia przez organ, czy w sprawie wystąpiła któraś ze wskazanych w pkt 2.9 Instrukcji oceny niepoprawności i ewentualnej reakcji tzn. wezwania Strony do poprawy wniosku z wyznaczeniem terminu na jej dokonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 30c pkt 3 ppkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.), uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznawania prawy organ zobowiązany będzie stosować ustawę wdrożeniowa i znajdującą w niej oparcie, omówioną wyżej dokumentację konkursową.