V SA/Wa 322/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska- Szary, Asesor Sądowy WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu łącznie kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) w tym tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, a tytułem podatku od towarów i usług wg stawki 22 % kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100). Przedmiotem skargi z 22 września 2006 r. wniesionej przez D. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 12 czerwca 2006 r. D. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż D. K. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązana była opłacać składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wnioskodawczyni nie wywiązała się z powyższego obowiązku i zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym stała się dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od zaległych należności. Organ podkreślił, że zaległe należności z tytułu składek skierowano do dochodzenia do Urzędu Skarbowego K. Dalej organ wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono, że zobowiązana nie prowadzi działalności [...], nie jest zatrudniona, nie pobiera świadczeń emerytalno- rentowych [...]. Wskazał również, że wnioskodawczyni posiada zobowiązania w [...] na kwotę [...] oraz zaległość w [...] na kwotę [...] zł (pismo Komornika Rewiru [...] z dnia [...] r.) Podał, że płatniczka figuruje w rejestrze podatku od nieruchomości oraz użytkowania wieczystego z tytułu posiadania mieszkania własnościowego; zalega z płatnościami z tytułu opłaty eksploatacyjnej za mieszkanie, a na dzień [...] r. zaległość ta wynosiła [...] zł (zaświadczenie wydane przez spółdzielnie mieszkaniową z dnia [...] r.). Dalej Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że mąż płatniczki- K. K.- jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony od dnia [...] r. do [...] r. Za miesiąc [...] r. jego wynagrodzenie wyniosło [...] zł, a za miesiąc [...] r. wyniosło [...] zł netto) zaświadczenie o wysokości dochodu z dnia [...] r.) Nastepnie organ I instancji wskazał, że wynagrodzenie K. K. jest zajęte przez komornika w ramach egzekucji zaległych świadczeń alimentacyjnych w wysokości [...] zł (pismo Komornika Sądowego Rewiru [..z dnia [...] r.) oraz że mąż zainteresowanej posiada także zobowiązania w [...] na kwotę [...] zł, w [...] na kwotę [...] zł, w [...]. na kwotę [...] zł oraz w [...] na kwotę [...] zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że D. K. i K.K. mają dwójkę dzieci w wieku [...] Starsza córka wymaga kształcenia specjalnego (orzeczenie z dnia [...]r.), została zaliczona do osób niepełnosprawnych na okres do [...] r.( orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] r.) Młodsza córka także została zaliczona do osób niepełnosprawnych na okres do dnia [...] r. (orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...]r.) Organ podał, że córki zainteresowanej pozostają pod stałą opieką lekarską, wymagają leczenia specjalistycznego. Organ I instancji podkreślił, że zainteresowana ma przyznany zasiłek rodzinny na dzieci na okres [...] r. (decyzja z dnia [...] r.) w wysokości po [...] zł na każde z dzieci oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Płatniczka ma także przyznany zasiłek z tytułu opieki na dzieckiem niepełnosprawnym [...] r. w kwocie [...] zł. Rodzina dłużniczki korzysta także z pomocy społecznej (decyzje MOPS z dnia [...]). W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że zainteresowana została wezwana do złożenia korekt dokumentów rozliczeniowych i brakujących deklaracji oraz że płatniczka nie wywiązała się z powyższego obowiązku (stan na dzień 20 lipca 2006 r.). Podkreślił również, że w dniu 17 lipca 2006 r. D. K. zapoznała się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek oraz nie wniosła zastrzeżeń ani nowych żądań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w stosunku do zainteresowanej nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, a zdefiniowanej w ustępie 3 pkt 1-6 ww. artykułu. Podał, że wnioskodawczyni posiada mieszkanie własnościowe oraz że mąż zobowiązanej jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę i osiąga z tego tytułu dochód. Organ podkreślił, że zaległe należności z tytułu składek na ubezpieczenia zostały skierowane do dochodzenia do urzędu skarbowego i jak dotąd nie stwierdzono nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zachodzą także przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że ciężar ich udowodnienia spoczywa na zobowiązanym, a w przedmiotowej sprawie sytuacja materialna dłużnika nie została jednoznacznie udokumentowana. W skład jej majątku wchodzi mieszkanie własnościowe, które może stanowić przedmiot zabezpieczenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Zdaniem organu ustanowienie hipoteki nie pozbawi dłużniczki i jej rodziny miejsca zamieszkania, a jednocześnie zabezpieczy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych spłatę zadłużenia w przyszłości, kiedy sytuacja materialna płatniczki ulegnie poprawie. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem (jednakże po upływie przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek do dnia przedawnienia). Ponadto organ poinformował stronę, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia z wykorzystaniem ulgi wskazanej w art. 29 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. umowy ratalnej oraz że ww. przepis gwarantuje wstrzymanie biegu odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, oczywiście przy założeniu, że umowa ratalna zostanie przez strony podpisana i zobowiązana przystąpi do jej realizacji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że podpisanie umowy na warunkach ustalonych między stronami gwarantuje wstrzymanie biegu odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po wpływie wniosku o udzielenie tej ulgi. Pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. D. K. zwróciła się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję z dnia 28 lipca 2006 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Ponadto podkreślił, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład ma możliwość zabezpieczenia i dochodzenia należności z majątku zobowiązanej. Prezes ZUS przyznał, iż sytuacja finansowa wnioskodawczyni w kontekście wysokości zadłużenia składkowego oraz innych obciążających ją zobowiązań finansowych wyklucza możliwość jednorazowego, natychmiastowego uiszczenia całości zadłużenia. Należności mogą być jednak spłacane stopniowo. Możliwość taką stwarzają obowiązujące przepisy prawne. Art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, iż ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika rozłożyć należności na raty, uwzględniając możliwości finansowe dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, by określić kwotę na poziomie gwarantującym systematyczną spłatę należności. Organ podkreślił, że z treści wniosku strony wynika, iż rozważa ona możliwość ratalnej spłaty należności w miesięcznych ratach w wysokości 50 zł. Organ zaznaczył, iż przystępując do spłaty zadłużenia w układzie ratalnym osoba zobowiązana uzyskuje korzyć polegającą na wstrzymaniu biegu odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi. Prezes ZUS podkreślił, że spłacając zadłużenie D. K. uniknie negatywnych konsekwencji mających wpływ na zakres oraz wysokość przyszłych świadczeń, jakie płatnikowi będą przysługiwać z tytułu ubezpieczeń społecznych. Na powyższa decyzję D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że od [...] r. zaczęły się problemy finansowe jej rodziny, mąż zaczął nadużywać alkoholu. Podała, że ma na utrzymaniu dwie niepełnosprawne córki, które wymagają stałej kontroli specjalistów i rehabilitacji. Dalej skarżąca podała, że spłaca po[...] zł miesięcznie zadłużenie z tytułu opłat mieszkaniowych. Podkreśliła, że mąż od [...]r. nie pije i od roku pracuje (dostał umowę o prace na czas określony - [...]). Skarżąca wyjaśniła, że z wynagrodzenia męża komornik pobiera[...] zł miesięcznie tytułem alimentów na jego starsze nieślubne dzieci. D. K. wyjaśniła, że była zmuszona zlikwidować działalność gospodarczą ze względu na rosnący dług wobec ZUS i pogarszający się stan zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że w dalszym ciągu jej rodzinie pomaga opieka społeczna, która opłaca dzieciom posiłki, wystawia zasiłki na żywność, na zakup okularów. Następnie D. K. podkreśliła, że jest pod opieką poradni [...] ma problemy [...] oraz że stan jej zdrowia pogarsza się. Podkreśliła również, że podjęcie przez nią pracy jest niemożliwe, ze względu na nią i na jej dzieci. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podała, że łączny dochód jej rodziny to [...] zł, natomiast wydatki to: opłata czynszu w kwocie [...]zł, spłata zaległych należności- [...] zł., opłata prądu -[...]zł, opłata gazu [...] zł, lekarstwa dla dzieci-[...]zł. D. K. podała, że swoje leki wykupuje sporadycznie, gdyż są one bardzo drogie. Ponadto w skardze D. K. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przychylenie się do jej wniosku o umorzenie zaległych składek i kosztów upomnień. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jednocześnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem skarżącej domagającej się przychylenia się Sądu do jej wniosku o umorzenie zaległych składek i kwot upomnień. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ZUS z [...] sierpnia 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącej nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jak wynika akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się wyłącznie na przesłance umorzenia określonej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie dokonał natomiast analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1,2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i rodzinnej oraz zdrowotnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatniczki. Ograniczył się bowiem wyłącznie do wskazania wysokości dochodów rodziny skarżącej. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Ponadto Prezes ZUS nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sytuacji rodzinnej skarżącej, a w szczególności do sytuacji zdrowotnej obu jej córek. Nie uwzględnił również kwestii wydatków związanych z leczeniem, mimo że skarżąca podnosiła konieczność rehabilitacji dzieci. Pominął również fakt, że rodzina skarżącej w bardzo szerokim zakresie korzysta z pomocy społecznej. Organ ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że przyjmuje, iż sytuacja finansowa wnioskodawczyni w kontekście wysokości zadłużenia składkowego oraz innych obciążających ją zobowiązań finansowych wyklucza możliwość jednorazowego, natychmiastowego uiszczenia całości zadłużenia. Należności mogą być jednak spłacone stopniowo. Taka argumentacja świadczy, zdaniem Sądu, o pozbawionej obiektywizmu, powierzchownej i niepełnej analizie i ocenie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej samej skarżącej. Nie można bowiem uznać, że organ dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy skoro argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji zupełnie pomija tę okoliczność. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż stwierdzenie organu, że Zakład ma możliwość zabezpieczenia i dochodzenia należności z majątku zobowiązanej jest niewystarczające do wykazania, że wobec płatniczki nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał jaka kwota została wyegzekwowana w prowadzonym postępowaniu, jaki środek egzekucyjny został zastosowany oraz czy uzyskana z prowadzonej egzekucji kwota została zaliczona na poczet zadłużenia czy też na koszty egzekucyjne. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym całość argumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ - mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawczyni oraz jej rodziny ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Powyższe organ winien rzetelnie rozważyć w kontekście problemów zdrowotnych skarżącej oraz jej córek wyjaśniając kwestię wsparcia finansowego rodziny w zakresie ponoszenia kosztów leczenia i rehabilitacji. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę - relatywnie wysokiego - zadłużenia wobec ZUS. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanej. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.