V SA/Wa 3223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... września 2016 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. sp. z o.o. w G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. w G. (dalej "skarżąca", "strona") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 8 listopada 2011 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Do wniosku załączono wymagane dokumenty. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu kontroli w siedzibie spółki, Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą dokonał wstępnego uznania . sp. z o.o. (obecnie G. sp. z o.o.) w grupie produktów "owoce" i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., w okresach półrocznych. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezes ARR wydał decyzję nr [...], znak [...] stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzająca spełnienie przez spółkę Z. Sp. z o.o. (obecnie G. Sp. z o.o.) warunków wstępnego uznawania i dokonująca jej wstępnego uznania w grupie produktów "owoce" i zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016, została wydana z naruszeniem prawa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy strona ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że z uwagi na fakt, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka Województwa [...], to zgodnie z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja ostateczna Marszałka Województwa Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, pomimo że ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARR w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest właściwe przyjęcie, z powodu wskazanych przez Prezesa ARR okoliczności, że decyzja Marszałka Województwa [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Wskazano przy tym, że kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Prezes ARR niejako wyręczył dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W odniesieniu do nieodwracalności skutków, Minister podkreślił, że nieodwracalność skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Mając to na uwadze Minister podniósł, że Prezes ARR, pomimo, że w trakcie postępowania wyjaśniającego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka Województwa [...] w sprawie spełnienia przez Stronę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny. Minister podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, iż decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie podniósł, że niezależnie jednak od ustaleń Prezesa ARR, z którymi się zgodził, naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Prezesa ARR została bowiem wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Ministra w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie zaistniały ku temu żadne przesłanki określone w tym przepisie; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], w sytuacji, gdy ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 156 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych; - art. 2 ust.1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynki chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58) w zw. z art. 11 w zw. z art. 14 ust. 3 oraz 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419) polegające na uznaniu, iż w obecnie obowiązujących przepisach prawa jest organ, tj. Dyrektor Terenowego Oddziału Agencji Rynku Rolnego, posiadający kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji organ wypowiedział się w kwestii właściwości organów. Podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, iż decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister podniósł, że niezależnie od ustaleń Prezesa ARR, w sprawie nie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tzn. decyzja Marszałka Województwa [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu odwoławczego naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z takim stanowiskiem Ministra nie sposób się zgodzić. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i wszystkie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały przez organ I instancji ustalone. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności określone w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy błędnie przekazał ją do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powinien ocenić zgromadzony materiał dowodowy i rozpoznać sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.