V SA/Wa 3226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Powyższą decyzją odmówiono również umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. M.Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku wskazał na zły stan zdrowia i trudną sytuację materialną. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odmówił umorzenia ww. należności. Wobec powyższego Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013 r., poz. 1442 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Organ odwoławczy, powołując treść art. 28 ust. 1 - 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, iż w przypadku Zainteresowanego nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę umorzenia należności z tytułu składek. Podniósł, iż z orzeczenia z dnia [...] marca 2014 r. wynika, iż Skarżący jest trwale całkowicie niezdolny do pracy. Z tego tytułu otrzymuje rentę w wysokości [...] zł brutto. Dodatkowo Skarżący trzymuje pomoc finansową od dzieci. Dalej zaznaczono, że z pobieranego przez Skarżącego świadczenia rentowego dokonywane są zajęcia komornicze w wysokości [...] zł. Ponadto na utrzymaniu Skarżącego pozostaje jego żona, z którą Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Organ zauważył również, że Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na której usytuowany jest dom o powierzchni [...] m2, a także samochodu osobowego inwalidzkiego marki [...] z [...] r. oraz samochodu [...] z [...] r. Następnie wskazano, że Skarżący posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytu hipotecznego oraz z tytułu podatków ([...] zł). Zobowiązania te są spłacane przez Skarżącego dobrowolnie (miesięcznie na rzecz Urzędu Skarbowego [...] zł zaś na rzecz Banku [...] zł – wysokość raty z [...].07.2014 r.). Następnie organ zwrócił uwagę, że z uwagi na stan zdrowia (choroba [...] i związane z nią liczne operacje, choroba [...]) Skarżący wymaga pomocy osoby trzeciej. Organ zauważył, że choć Skarżący dokonuje spłaty należności na rzecz Urzędu Skarbowego oraz na rzecz Banku to na rzecz ZUSU nie dokonał żadnej wpłaty. Podsumowując organ stwierdził, że biorąc pod uwagę sytuację finansową, zdrowotną i osobistą skarżącego należy stwierdzić, że brak jest możliwości pozyskana przez skarżącego środków na jednorazową spłatę zadłużenia jednakże istnieje realna szansa na odzyskanie części zadłużenia w wyniku zawarcia układu ratalnego. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych M.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał na zły stan zdrowia i trudną sytuacje finansową. Wyjaśnił, iż powstałe zadłużenie jest spowodowane licznymi chorobami, które uniemożliwiają mu powrót do życia zawodowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 u.s.u.s., to zaś czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W sprawie niniejszej zastrzeżenia Sądu dotyczą zastosowania przez organ przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wobec uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji i przedstawionej w nim argumentacji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż skarżący, wnosząc o umorzenie zadłużenia, swoją prośbę uzasadnił trudną sytuacją zdrowotną i materialną. Wskazał, że przeszedł [...] i trzy operacje [...]. Z dołączonej do skargi karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że Skarżący cierpi na chorobę [...] (stan po [...]),[...],[...] kończyn dolnych, zmiany [...], chorował również na [...] oraz [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy wynika natomiast, że w okresie od 1989 r. do 2014 r. skarżący przeszedł kilkanaście operacji chirurgicznych. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...].03.2014 r. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i według oświadczenia skarżącego wymaga on pomocy osoby trzeciej. Skarżący utrzymuje się ze świadczenia rentowego w wysokości [...] zł brutto z którego dokonywane są potracenia komornicze ([...] zł miesięcznie). Na utrzymaniu Skarżącego pozostaje jego żona. W związku z powyższym zakup lekarstw oraz utrzymanie rodziny jest możliwe tylko dzięki pomocy finansowej dzieci Skarżącego. Ponadto Skarżący ma zobowiązania pieniężne wobec Urzędu Skarbowego ([...] zł) oraz wobec banku. W tej sytuacji szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie miał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności oraz przesłanki wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., tj. przede wszystkim § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, na podstawie którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zaś przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający w sprawie miał obowiązek wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego, a następnie dokonania realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego Skarżącego i jego rodziny. Tego, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu skarżonej decyzji zabrakło. Zdaniem Sądu, organ nie dość rzetelnie uzasadnił zaprezentowane stanowisko, w szczególności nie wskazał, na czym opiera optymistyczną prognozę dotyczącą możliwości płatniczych Skarżącego. Organ wskazał mianowicie, że istnieje realna szansa na odzyskanie części zadłużenia w wyniku udzielenia układu ratalnego. W ocenie Sądu stanowiska tego nie uzasadnia fakt, że dzieci Skarżącego pomagają mu finansowo. Przede wszystkim bowiem organ nie ustalił kwoty tej pomocy (w zaskarżonej decyzji w jednym miejscu zaznaczono, że Skarżący otrzymuje środki na opłatę wszystkich zobowiązań, w drugiej zaś, że Skarżący nie określił, które rachunki płacone są przez Skarżącego, a które przez dzieci). Nie wiadomo zatem jaka jest kwota tej pomocy, a w związku z tym, czy w istocie umożliwia ona spłatę zadłużenia nawet w formie układu ratalnego. Tym bardziej, że Skarżący posiada również zadłużenie z tytułu podatków ([...] zł), a także zobowiązanie pieniężne wobec banku (kredyt na zakup nieruchomości). Ponadto trudno prognozować, czy pomoc dzieci będzie mieć charakter stały. Dodatkowo Sąd zaznacza, iż w rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie nieopłaconych należności składkowych w postaci nieruchomości gruntowej, na której stoi dom. Nie wzięto jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia Skarżącego mieszkania w kontekście jego sytuacji życiowej i materialnej. Kwestia utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości wymaga odpowiedniego rozważenia również z punktu widzenia ważnego interesu osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W kwestii tej wypowiadał się niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (v. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Jednocześnie, mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji, tj. ten jej fragment, który wskazuje, iż organ winien mieć na uwadze interes finansów ubezpieczeń społecznych, należy wskazać, że interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od Skarżącego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży mieszkania, pozostaje w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Konkludując, w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia zabrakło odpowiednio wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy w kontekście § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Lakoniczne stwierdzenie co do przyszłych możliwości spłaty zadłużenia przez Skarżącego w systemie ratalnym nie jest wystarczające do wyczerpującej oceny aktualnej sytuacji finansowej Zainteresowanego na podstawie ww. normy prawnej. W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają bowiem uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w sentencji.