V SA/Wa 3231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz – Kluj, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant: sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę Decyzją z dnia [...].11.2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał M. F. pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w kwocie 75 000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Jednym z nich było przedłożenie Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. W efekcie braku spełnienia owego warunku, którego okres został skrócony do roku rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27.09.2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].07.2012 r. ustalił M. F. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 11.250 zł. Uzasadniając decyzje Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR) wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", objętego PROW 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.) beneficjent powinien przedłożyć w Agencji w/w zaświadczenie w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Z uwagi na fakt, iż wypłata środków nastąpiła dnia 24.02.2011 r. termin na dostarczenie tego dokumentu upłynął dnia 24.04.2012 r. W związku z tym, że beneficjent nie dopełnił warunku, zgodnie z § 20 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. zastosowano sankcję polegającą na zwrocie 15% pomocy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku wniesionego przez stronę Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].08.2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].07.2012 r. W uzasadnieniu przedstawił te same argumenty, które legły u podstaw decyzji z dnia [...].07.2012 r. Skargą z dnia 25 września 2012 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. F. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 16 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oznaczonej nr [...] z [...] listopada 2010 r. i w efekcie pominięcie, że Skarżący zobowiązany był na jej mocy do przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy wypłaconej na podstawie tej decyzji; b) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27.09.2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika, iż jego skutków prawnych w zakresie konieczności przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z właściwego oddziału o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy, nie rozciąga się na beneficjentów, którym przyznano pomoc finansową w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, poprzez jego nie zastosowanie; a w efekcie powyższych uchybień, naruszenie również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym do 31 lipca 2012 r. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego nie zastosowanie i w efekcie nie uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oznaczonej z dnia [...] listopada 2010 r. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – Prezes ARiMR podniósł argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 2449/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARiMR, stwierdzając, że decydujące znaczenie w sprawie miała zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Jak wynika z § 1 tego przepisu decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Są to: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, a także uchylenie bądź zmiana decyzji, na mocy których żądna ze stron nie nabyła prawa i decyzji na podstawie których strona nabyła prawo. Wreszcie minister (odpowiednio także wojewoda) może zmienić lub uchylić każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla poważnych interesów Państwa; podobnie organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie WSA zmiana decyzji z [...] listopada 2010 r. z racji na walor ostateczności może być dokonana tylko w trybie art. 163 k.p.a. Nie jest dopuszczalna "automatyczna" modyfikacja istotnych warunków tego aktu administracyjnego poprzez regulacje zawarte w akcie normatywnym, zwłaszcza poprzez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011 r. Sąd ten stwierdził, że z punktu widzenia hierarchii norm prawnych trudno zgodzić się z praktyką aby zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. została uchylona z naruszeniem treści art. 163 k.p.a. przez akt normatywny tak niskiego rzędu jakim jest powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011r. Aby zrealizować zapisy rozporządzenia należało z urzędu wszcząć postępowanie, o którym to fakcie należy powiadomić stronę (art. 61 k.p.a.) a następnie wydać decyzję modyfikującą obowiązki nałożone aktem administracyjnym z [...] listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 864/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR uchylił ww. wyrok WSA z dnia 15 stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, między innymi, że pogląd WSA w Warszawie, iż modyfikacja decyzji ostatecznej z [...] listopada 2010 r. w której Skarżący uzyskał pomoc finansową w ramach programu "Ułatwienie startu młodym rolnikom" winna odbywać się tylko poprzez zastosowanie art. 163 k.p.a. nie zasługiwał w świetle treści art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na aprobatę. Za uzasadniony NSA uznał, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie § 20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.), poprzez niezastosowanie tego przepisu. Wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając skargę M. F. nie dostrzegł, że w Skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z decyzji z [...] listopada 2010 r. i nie przedłożył stosownego zaświadczenia z KRUS w zakreślonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponieważ sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołać należy również przepis art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego rozpoznając sprawę Sąd związany jest wykładnią prawa wynikająca z wyroku NSA z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 864/13 Art. 29 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Na podstawie tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał dnia 17 października 2007 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", objętego PROW 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW). W myśl § 18 ust.1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej, beneficjent powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, a stosownie do § 19 pkt 1 powinien przedłożyć w Agencji zaświadczenie z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Rozporządzeniem z dnia z dnia 27 września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmienił rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz.1247, dalej: rozporządzenie zmieniające).W wyniku zmiany § 18 ust.1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW skrócony został z trzech lat do jednego roku licząc od dnia wypłaty pomocy okres, w którym beneficjent powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. W konsekwencji zmieniony został również § 19 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, który pierwotnie zobowiązywał beneficjenta do przedłożenia w Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, a po zmianie Beneficjent zobowiązany był do złożenia takiego zaświadczenia w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem ogłoszenia, to jest dnia 3 października 2011 r., z tym, że obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik w skróconym do jednego roku okresie dotyczył również beneficjentów, którym przyznano pomoc przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Niesporne jest, że ostateczną decyzją z [...] listopada 2010 r. Skarżącemu została przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w kwocie 75.000,00 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia określonych warunków. Jednym z tych warunków było przedłożenie Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Obowiązek złożenia zaświadczenia został określony w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a termin jego złożenia oraz konsekwencje niezłożenia w terminie zaświadczenia zostały zapisane odpowiednio w punkcie 5a i 6 pouczenia zawartego w decyzji. Pomoc została wypłacona dnia 24 lutego 2011 r. Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu zmieniającym ARiMR powiadomiła Skarżącego pismem z dnia 7 listopada 2011 r. o zmianie rozporządzenia MRiRW, o skróceniu okresu obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z trzech lat do jednego roku i konieczności złożenia odpowiedniego zaświadczenia w terminie 60 dnia od upływu 12 miesięcy od daty wypłaty pomocy. Skarżący został również poinformowany, że w przypadku nieprzedłożenia zaświadczenia w terminie zwrotowi będzie podlegać 15 % otrzymanej pomocy. Pismo zostało doręczone Skarżącemu dnia 14 listopada 2011 r. Po skróceniu okresu podlegania ubezpieczeniu KRUS termin złożenia zaświadczenia upływał 24 kwietnia 2012 r. Skarżący złożył zaświadczenie dnia 11 maja 2012 r., a więc po upływie terminu. W myśl § 20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentu, o którym mowa w § 19 pkt 1, 2, 3, 6 lub 7 - zwrotowi podlega 15 % kwoty pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny, w ww. wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. przesądził, że beneficjent nie dopełnił warunku zgodnie z § 20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW i nie przedłożył stosownego zaświadczenia z KRUS w zakreślonym terminie. Z tego stanowiska NSA wynika również, że Beneficjent miał obowiązek przedłożenia takiego zaświadczenia w terminie wynikającym z § 19 pkt 1 rozporządzenia MRiRW w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 października 2011 r., co czyni nieuprawnionymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz zarzut naruszenia, jak wskazał skarżący, prawa materialnego - § 19 pkt 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji, poprzez jego niezastosowanie. Sądowi znane jest odmienne stanowisko NSA w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, wyrażone w wyroku z dnia 24.09.2014 r. sygn. akt II GSK 1237/13, jednak w rozpoznanej sprawie WSA jest, jak zostało to wyżej wyjaśnione, związany wyrokiem NSA wydanym w sprawie w sprawie o sygn. akt II GSK 864/13. Rozpoznając sprawę Sąd zauważył, że procentowa wysokość przypadającej do zwrotu kwoty w przypadku niezłożenia w terminie zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu KRUS uległa zmianie z 15% do 3%, jednak zmiana ta nastąpiła dopiero z dniem 1 czerwca 2013 r. (v: rozporządzenie zmieniające z dnia 22 maja 2013 r. Dz. U. 2013.626), a sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Ta zmiana rozporządzenia MRiRW nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc w dacie wydania decyzji wysokość kwoty przypadającej do zwrotu odpowiadała prawu. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.