V SA/Wa 3283/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2015 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2012 r. nr ... Przedmiotem skargi, wniesionej przez B. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2015r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję nr ... z dnia ... czerwca 2012r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14.05. 2009r. B. B. (Skarżący, Strona, Rolnik) złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (BP ARiMR) na rok 2009. Decyzją z dnia ...11. 2009r. organ I instancji wydał decyzję nr ... przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie ... zł dla jednolitej płatności obszarowej (IPO) oraz ... zł uzupełniającej płatności (OPO). Po wszczęciu przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... 11. 2009r., w dniu ... 11. 2011r. organ I instancji wydał decyzję nr ... o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia ... 11. 2009r. W uzasadnieniu stwierdził, ze przy wydawaniu decyzji przez Kierownika BP ARiMR w W. doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782. Przyznanie Rolnikowi decyzją z dnia ... listopada 2009r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 bez uwzględnienia wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej numer ..., stanowiło – zdaniem organu – rażące naruszenie prawa i uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Powyższa decyzja została Stronie doręczona w dniu 9 listopada 2011r i nie wniesiono od niej odwołania. Po przeprowadzeniu postepowania, w dniu ... marca 2012r Kierownik BP ARiMR wydał decyzję Nr ..., którą przyznał B. B. płatności na rok 2009 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości ... zł w tym ... zł z tytułu JPO oraz ... zł z tytułu UPO. Decyzja ta została doręczona w dniu 29 marca 2011r, Strona nie wniosła odwołania. Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2012r Skarżący został poinformowany przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nadmiernie pobranych srodkow finansowych przyznanych na mocy decyzji z dnia ... listopada 2009r. Decyzja z dnia ... czerwca 2012r. nr ... Prezes ARiMR ustalił Stronie kwotę nadmiernie pobranych płatności za rok 2009 w wysokości ... zł, w tym z tytułu JPO kwotę ... zł oraz .... zł z tytułu UPO. Po doręczeniu powyższej decyzji i wniesieniu przez Skarżącego odwołania od niej, organ – po przeprowadzeniu postepowania administracyjnego – wydał decyzją z dnia ... 05. 2015r. utrzymująca w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. W jej uzasadnieniu organ wskazał na przepisy ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 sierpnia 2012r. Określiła ona organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych w ramach przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 ustawy. Wprowadzono zmianę organu właściwego w powyższym zakresie oraz tryb weryfikacji. W związku z powyższym, Prezes ARiMR decyzją z dnia ... sierpnia 2012r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postepowanie odwoławcze od decyzji Prezesa ARiMR Nr ... z dnia ... czerwca 2012r. z uwagi na utratę przez Prezesa właściwości rzeczowej i na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania właściwemu organowi, to jest Dyrektorowi ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. Decyzja z dnia ... grudnia 2012r Dyrektor wdał decyzję Nr .., która utrzymał w mocy decyzję Nr ... z dnia ... czerwca 2012r. o ustaleniu B. B.kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Ta decyzja została przez Stronę zaskarżona do WSA w Łodzi, który wyrokiem wydanym w dniu 15 maja 2013r. sygn.. akt. III SA/Łd 281/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Nr ... z dnia ... grudnia 2012r oraz decyzję Prezesa z dnia ... sierpnia 2012r. Nr ... o umorzeniu postepowania odwoławczego od decyzji z dnia ... czerwca 2012r. Od wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł organ. NSA wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r. sygn.. akt II GSK 1679/13 skargę oddalił. W wyniku przeprowadzonego postepowania odwoławczego Prezes ARiMR wydał decyzje z dnia .... 05. 2015r. W jej uzasadnieniu podkreślił, iż w wyniku wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i w jego wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... listopada 2009r. o przyznaniu Skarżącemu płatności, organ wydał decyzje przyznającą płatności za rok 2009 w niższej wysokości. Kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek Strony w dniu 3 grudnia 2009r. na mocy pierwotnej decyzji z dnia ... listopada 2009r. a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej w dniu ... marca 2012r. , stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi ... zł, w tym ... zł z tytułu JPO oraz ... zł z tytułu UPO. Wskazując na art. 40 ustawy o płatnościach i art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006r organ podał, iż nie mógł odstąpić od ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności, gdyż kwota ta jest wyższa niż 100 euro według kursu wymiany na dzień 30 września 2009 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym UE C Nr 236/02. Podkreślił, iż w przedmiotowym postepowaniu zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Podał też, iż nie ma tu zastosowania art. 73 ust. 5 rozporz. Komisji (WE) nr 796/2004 stanowiącego, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze ogranicza się do 4 lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Tu wypłata płatności nastąpiła w dniu 9 grudnia 2009r., decyzja Nr ... z dnia ... listopada 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia ... listopada 2009r. została doręczona w dniu 9 listopada 2011r, a wiec przed upływem 4 lat od daty płatności, wiec organ nie rozważał zaistnienia dobrej wiary. Organ wskazał również, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporz. Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, to jest: - jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz - jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nie występuje wtedy, jeżeli o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem Prezesa, nie można uznać, iż Rolnik nie miał możliwości wykrycia błędu, gdyż składając wniosek złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności. To oznacza, iż winien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami. Wnioskodawca otrzymuje informację o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze przypadającym na dana działkę ewidencyjną wraz ze wstępnie wypełnionymi wnioskami o przyznanie pomocy. B. B., składając wniosek zadeklarował do płatności grunty rolne o powierzchni większej, od powierzchni uprawnionej. Na powyższa decyzję skargę do WSA złożył B. B., wnosząc o jej uchylenie. W jej uzupełnieniu – pismo pełnomocnika z dnia 21 marca 2016r – decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.73 ust. 4 rozporzadzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 11782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, polegające na uznaniu, iż błąd organu co do ustalenia wysokości należnego świadczenia mógł zostać wykryty przez Skarżącego, 2. Naruszenie przepisów postepowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez uznanie Skarżącego za zobowiązanego do wykrycia błędu organu popełnionego przy wypłacie środków, 3. Naruszenie przepisów postepowania tj. art. 8, 7. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postepowania dowodowego w zakresie okoliczności związanych z możliwością wykrycia przez Skarżącego pomyłki organu, która miała miejsce przy wypłacie środków. W motywach skargi podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności sam organ przesadził, że w sprawie przyznania płatności przy wydaniu decyzji miał miejsce błąd organu, który ją wydał. Dysponując bowiem ortofotomapą, Kierownik winien dokonać pomiaru terenów uprawnionych do płatności , jak wynika z analizy obrazu ortofotomapy powierzchnia kwalifikowana (PEG) dla działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr ... nie jest zgodna z powierzchnią, od której strona otrzymała płatność. Na skutek decyzji obciążonej błędem organu doszło do wypłaty środków (nienależnych – zdaniem organu) a zatem spełniona została przesłanka z art. 73 ust. 4 rozporządzenia, iż płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu. Ponadto błąd dotyczy stanu faktycznego oraz nie doszło do powiadomienia Skarżącego o obowiązku zwrotu w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, wiec należy zastosować art. 73 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto zarzucono, że nie zbadano, czy Skarżący miał rzeczywistą możliwość wykrycia błędu w decyzji w sprawie przyznania płatności. Skarżący nie miał możliwości wykrycia błędu w zakresie powierzchni choćby dlatego, że w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu nie został przedstawiony sposób wyliczenia przyznanej płatności. Pełnomocnik Skarżącego, rozszerzając żądanie ze skargi, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi.[i] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, analizowana w świetle powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazuje, iż podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu Producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego jest wydał decyzja nr ... o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia ... 11. 2009r. W wyniku tego, wydając następną decyzje o przyznaniu płatności w niższej wysokości dniu ... marca 2012r Kierownik BP ARiMR wydał decyzję Nr ..., którą przyznał B. B. płatności na rok 2009 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kwota ... zł stanowi różnicę między kwotą przyznaną pierwsza decyzją z ... listopada 2009r, a następną decyzją – z dnia .. marca 2012r. Mimo tego, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia ... listopada 2009r. stała się ostateczna, nie można zgodzić się, iż jest ona prawidłowa. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się że, ,,rażące naruszenie prawa’’ stanowi kwalifikowana formę ,,naruszenia prawa’’ i zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Tryb ten nie może służyć naprawianiu błędów organu w ustalaniu przez niego stanu faktycznego, a tak było w tej sprawie. Dysponując bowiem ortofotomapą, Kierownik winien dokonać pomiaru terenów uprawnionych do płatności , jak wynika z analizy obrazu ortofotomapy powierzchnia kwalifikowana (PEG) dla działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr 021102 2.0019.668/4 nie jest zgodna z powierzchnią, od której strona otrzymała płatność. Ewidentne w sprawie jest, iż przedmiotowa płatność, stanowiąca różnicę między płatnością otrzymaną w wyniku decyzji z dnia ... listopada 2009r a decyzji z dnia ... marca 2012r. jest nienależna. Jednak jej konsekwencje powinien ponieść organ, a nie Skarżący. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy Rolnik mógł wykryć błąd organu. Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporz. Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, to jest: - jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz - jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nie występuje wtedy, jeżeli o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Tutaj płatność powstała na skutek błędu organu, który – zdaniem Sądu – nie mógł być wykryty przez rolnika. To organ bowiem dysponował odpowiednimi środkami, ortofotomapą, sprzętem, zasobami ludzkimi i dodatkowo – miał obowiązek przy rozpatrywaniu wniosku o płatność – przeprowadzić rzetelne i zgodne z prawem postepowanie dowodowe w celu sprawdzenia powierzchni działek uprawnionych do płatności. Nadto, wobec braku przedstawienia sposobu wyliczenia płatności w decyzji, nie było możliwości po stronie Rolnika, sprawdzenia, czy pomiary zostały wykonane prawidłowo i czy pomniejszenia były również prawidłowe. Skarżący, otrzymując płatności miał prawo uważać, iż rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Właściwy organ badał prawidłowość wskazanych przez Skarżącego danych, a sam Wnioskodawca nie był w stanie zauważyć nieprawidłowości w postaci zawyżenia powierzchni. Rację ma Skarżący, iż przy wydawaniu obu decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 a organ nie dokonał należytego zebrania materiału dowodowego w zakresie możliwości (rzeczywistych) wykrycia błędu w decyzji o przyznaniu płatności. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisów art. 7,77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Wobec powyższego, uznając zarzuty skargi za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) a), c) orzekł jak w sentencji wyroku. -----------------------