III SA/Łd 281/13

Dnia 15 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004 r., nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18-58), art. 53 § 1, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 86 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. (WE) z 2 grudnia 2009 roku, Nr L 316, str. 65 – 112), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...], wydaną w dniu [...], ustalającą B. B. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu [...] B. B. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w Biurze Powiatowym ARiMR w W. Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie: 136.641,25 zł dla jednolitej płatności obszarowej oraz 83.962,94 zł dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Z uwagi na ujawnienie okoliczności wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa – art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 – organ administracji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]. W dniu [...] organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. B. o przyznanie płatności na rok 2009 i przeprowadzeniu postępowania, wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie: 126.314,07 zł dla jednolitej płatności obszarowej oraz 81.260,90 zł uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego działający w imieniu Prezesa ARiMR, ustalił kwotę nienależnie pobranych przez B. B. płatności na mocy decyzji nr [...] z dnia 18 listopada 2009 roku w wysokości 13.029,22 zł, w tym 10.327,18 zł jednolitej płatności obszarowej oraz 2.702,04 zł uzupełniającej płatności obszarowej. B. B. w dniu [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie decyzji nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji, decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzji nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Wniósł o utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. powołał się na treść przepisu art. 73 pkt 4 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...]. Organ wskazał, iż z dniem 1 sierpnia 2012 r. utracił właściwość rzeczową do rozpoznania sprawy dotyczącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednocześnie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazał według właściwości Dyrektorowi [...] Oddziału ARiMR wniosek B. B. z dnia [...]. Natomiast decyzją z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 472/12 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...]. W jej uzasadnieniu powołał brzmienie art. 29 ustawy o ARiMR. Organ zaznaczył, że od dnia 1 sierpnia 2012 roku tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 stycznia 2012 roku o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 marca 2012 r.), która zmieniła art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), organem właściwym do rozstrzygania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności lub pomocy finansowej jest organ właściwy do rozstrzygania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Stąd organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest Kierownik Biura Powiatowego, a organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest organ wyższego stopnia tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku ze zmianą przepisów i z uwagi na swoją treść, traktowany jest jako odwołanie od decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przyznane B. B. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...], w łącznej wysokości 220.604,19 zł (126.314,07 zł dla jednolitej płatności obszarowej oraz 81.260,90 zł uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych), zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...]. Jednakże w wyniku stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...], płatność za 2009 rok została przyznana na mocy decyzji Ne [...] z dnia [...] w mniejszej wysokości niż na mocy decyzji z dnia [...] - łącznie 207.574,97 zł, w tym 12.6314,07 zł dla JPO i 81.260,90 zł dla UPO. W tym stanie rzeczy, przekazane na konto beneficjenta środki pieniężne stały się "nienależne," skoro właściwy organ uchylił decyzję i przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. Zatem środki stanowiące różnicę miedzy środkami które rzeczywiście zasiliły rachunek bankowy strony, a przyznanymi w decyzji ostatecznej, z powyższego tytułu podlegają zwrotowi jako płatność "nienależna." Została ona ustalona decyzją Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] Doręczenie stronie ww. decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty we wskazanej w tej decyzji wysokości, wraz z odsetkami naliczanymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ podkreślił ponadto, że sprawa przyznania B. B. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzji Nr [...] z dnia [...]. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona, tym samym stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, przez co strona zgodziła się z poczynionymi tam ustaleniami faktycznymi i związanymi z tym konsekwencjami. W związku z powyższym obowiązkiem Prezesa ARiMR (na podstawie obowiązujących przepisów przez dniem 1 sierpnia 2012 roku) stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ powołał brzmienie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji oraz art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że doręczenie stronie w dniu 12 lipca 2012 r. zaskarżonej decyzji, skutkuje obowiązkiem zwrotu ustalonej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych wraz z odsetkami, naliczonymi od dnia doręczenia ww. decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia należności (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), ponieważ okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności nie przekracza czterech lat. W niniejszej sprawie nie doszło także do sytuacji o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zatem nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez producenta rolnego nienależnie pobranych płatności bezpośrednich rok 2009. Organ wskazał jednocześnie, że stosowanie ulg w spłacie należności, w tym ich umarzanie, odraczanie lub rozkładanie na raty, uregulowane jest - od dnia 1 stycznia 2011 r. - przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747). Powyższe wymaga jednak złożenia odrębnego wniosku do Prezesa ARiMR, a postępowanie w sprawie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty nienależnych płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż w związku ze zmianą przepisów i z uwagi na swoją treść traktowany jest on jako odwołanie od decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. W związku z tym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań B. B. od decyzji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast jak wskazano w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia, zarówno decyzja organu II instancji nr [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] jak i decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w W., nie zostały przez stronę zaskarżone, tym samym stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Jednakże na podstawie przepisu art. 157 § kpa strona może wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, składając wniosek do właściwego organu, przy czym organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia. Na powyższą decyzję B. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a). Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności: art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w związku z art. 3. ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; art. 73 pkt 4 akapit 1 rozporządzenia WE nr 796/2004 zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika; art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008, Nr 170, poz. 1051, ze zm.); art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu w postaci pomiarów na miejscu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny z naruszeniem udowodnienia okoliczność na które organ się powołuje; - art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej w dniu [...] przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., polegające na nieuwzględnieniu przez organ wydający decyzję wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych; - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...], znak [...], ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. W związku z powyższym zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji kwalifikują się do uchylenia, gdyż zostały wydane na podstawie wydanej z naruszeniem prawa decyzji [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż powoływane przez stronę w skardze decyzje są ostateczne, a zatem nie ma podstawy do ich kwestionowania w odrębnym postępowaniu, jakim jest postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w którym wydano zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] o ustaleniu B. B. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]dnia [...] nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od tejże decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że w pierwszej kolejności kontrola Sądu co do zaskarżonej decyzji dotyczy zachowania przez organy zasad postępowania, bo tylko decyzja wydana przez uprawniony organ i po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, podlegać może kontroli – ocenie merytorycznej. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że w dniu [...], czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej, podstawą jej wydania był – między innymi – art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 Nr 98 poz. 634 ze zm.), według którego, decyzję taką wydawał Prezes Agencji, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji (ust. 1 i 3), zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych (ust. 4). W niniejszej sprawie decyzję tę wydał (podpisał) jako upoważniony przez Prezesa Agencji – Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, a B. B. skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który złożył do Prezesa ARiMR w dniu [...]. Od dnia 1 sierpnia 2012 r. zmianie uległa treść art. 29 cyt. ustawy o Agencji, a to z mocy art. 5 pkt 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 poz. 243), przy czym w tejże ustawie zmieniającej nie zawarto - co do tej zmiany - przepisów przejściowych. Według nowego brzmienia cyt. art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (ust. 1 i 2). W konsekwencji tej zmiany, środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie – według zasad kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.), powoływanego dalej jako k.p.a. – do dyrektora oddziału regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Agencji). W niniejszej sprawie Prezes Agencji – działający przez upoważnionego Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich - powołując się między innymi na zmianę przepisu art. 29 cyt. ustawy o Agencji – wydał w [...] decyzję umarzającą "postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, wszczęte na wniosek B. B. z dnia [...]" Jako podstawę prawną umorzenia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., według którego, organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze, a w uzasadnieniu podano, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie przekazany do rozpoznania – w trybie art. 65 k.p.a. – właściwemu od dnia [...] Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], jako odwołanie. W decyzji zostało ponadto zawarte pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowa decyzja nie została przez B. B. zaskarżona. W konsekwencji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany – jako odwołanie – decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]. Przywołany wyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wskazuje przesłanki jego zastosowania tj. umorzenia postępowania odwoławczego i wobec tego odnieść się należy do art. 105 k.p.a., według którego umorzenie postępowania w całości lub w części może nastąpić, gdy w danym zakresie stało się ono bezprzedmiotowe z jakiekolwiek przyczyny (§ 1), o umorzenie postępowania może wystąpić strona (§ 2) – ta ostatnia przesłanka niewątpliwie nie występuje w niniejszej sprawie. Jako przesłankę umorzenia czyli bezprzedmiotowości, organ w tej decyzji wskazał omówioną wyżej zmianę art. 29 cyt. ustawy o Agencji. W ocenie Sądu – nie odnosząc się na razie do skutków zmiany powyższego przepisu – utrata właściwości organu do rozpatrzenia danej sprawy na określonym jej etapie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania i umorzenie tego postępowania. Podkreślić jednak należy, że "zakres" bezprzedmiotowości a w konsekwencji "zakres" umorzenia postępowania może być różny w zależności od przyczyny tejże bezprzedmiotowości. W konsekwencji, jeśli na przykład na skutek zmiany przepisów, organ odwoławczy do którego wniesiono środek odwoławczy (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stanie się niewłaściwy, to istotnie postępowanie stanie się bezprzedmiotowe ale tylko przed tym "dotychczasowym" organem odwoławczym, co skutkuje umorzeniem postępowania tylko przed tym organem i następnie – po uprawomocnieniu się tego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia – przekazaniem środka odwoławczego do rozpoznania organowi aktualnie właściwemu, a to na podstawie art. 65 § 5 k.p.a. W decyzji z dnia [...] Prezes Agencji wyraźnie orzekł natomiast o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] wszczętego wnioskiem B. B. z dnia [...], czyli o umorzeniu "całości" postępowania odwoławczego, a nie o umorzeniu postępowania tylko przed Prezesem Agencji - jako przed organem, który według jego oceny, stracił kompetencje organu odwoławczego. Wprawdzie równocześnie przekazał Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego to "odwołanie" czyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, niemniej jednak, czynność ta budzi uzasadnione wątpliwości, co do swej skuteczności. Decyzja o umorzeniu postępowania w danym zakresie nie dotyczy materialnoprawnych uprawnień i obowiązków strony tj. nie rozstrzyga o tychże prawach i obowiązkach, ale wywiera istotny skutek procesowy, a mianowicie kończy postępowanie w sprawie, uniemożliwia orzekanie co do meritum danej sprawy, czyli co do tych materialno prawnych uprawnień i obowiązków. Na skutek takiego umorzenia postępowania odwoławczego w obrocie pozostawałaby decyzja organu I instancji tymże "odwołaniem" zaskarżona. Jeśli więc w niniejszej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...], zostało prawomocnie umorzone, to brak było podstaw do rozpoznania tego wniosku przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR – niezależnie od kwestii czy istotnie był właściwy do rozpoznania tego wniosku. Zauważyć jednak należy, że umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego przed organem dotychczas właściwym w sprawie jego rozpatrzenia i przekazanie środka zaskarżenia innemu organowi byłoby, w ocenie Sądu, dopuszczalne jedynie wtedy, gdyby na skutek zmiany przepisów całkowicie "zlikwidowano" zaskarżalność danego rozstrzygnięcia lub organu, który do tej pory takie środki rozpoznawał – co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego, najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena skutków zmiany treści art. 29 cyt. ustawy o Agencji. Jak bowiem wyżej wskazano, ustawodawca zmieniając tryb postępowania odwoławczego w sprawach zwrotu nienależnie pobranych płatności nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, zatem ogólna zasada wskazywałaby na stosowanie nowych przepisów z chwilą ich wejścia w życie i co do stosowania tej zasady Sąd nie ma wątpliwości. Jednak dotyczyć to będzie tylko tych postępowań odwoławczych, które rozpoczną swój bieg po dniu 1 sierpnia 2012 r., czyli po dacie zmiany ustawy, bo zasada bezpośredniego działania nowych przepisów nie może mieć charakteru absolutnego, pomijającego ustrój i hierarchię organów orzekających w danych sprawach. Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja była odmienna, a mianowicie B. B. złożył w terminie i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do rozpoznania którego właściwy był ten sam organ, który wydał kwestionowaną decyzję czyli organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Po zmianie przepisów przewidziano inny organ w I instancji i inny środek odwoławczy a w konsekwencji inny organ wyższego stopnia właściwy do jego rozpoznania, a mianowicie odpowiednio: kierownik biura powiatowego Agencji, odwołanie, dyrektor oddziału regionalnego Agencji. W ocenie Sądu, ze względu na powyższe okoliczności, postępowanie odwoławcze rozpoczęte pod rządami przepisów w "starym" brzmieniu powinno zakończyć się w tym samy reżimie prawnym, ponieważ "przejście" na nowe brzmienie przepisu art. 29 skutkowało tym, że: - zmieniono charakter środka odwoławczego z "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" na "odwołanie", a przecież żaden przepis nie upoważniał organów do takiej zmiany; - skoro decyzje w pierwszej instancji wydał Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (czyli organ "najwyższego stopnia", centralny – art. 8 cyt. ustawy o Agencji) i do ponownego rozpatrzenia tej sprawy, na wniosek strony, właściwy był ten sam organ, to bez wyraźnego przepisu ustawy nie jest, w ocenie Sądu, możliwe takie przeniesienie kompetencji w trakcie trwania postępowania, na skutek którego do rozpatrzenia tego wniosku właściwym stanie się organ niższego stopnia, czyli dyrektor regionalnego oddziału Agencji. Podkreślić należy, że jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności tego postępowania (art. 15 k.p.a.), która oznacza prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy przez dwa organy – pierwszej i drugiej – instancji. Wyrazem realizacji tej zasady jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji a odwołanie to rozpoznane zostanie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia – o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powołaną ustawą o Agencji, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych (art. 10 ust. 2). Z regulacji powyższych wynika więc, że do rozpatrzenia odwołania zawsze – co do zasady – właściwy jest organ wyższego stopnia lub też przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ, niż organ I instancji. Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji – w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012 r. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (przewidziany także w art. 127 § 3 k.p.a.), do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze, niż odwołanie. Jego zasadniczą cechą jest bowiem to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w I instancji, czyli według powołanej wyżej regulacji rozpoznawał go – co do decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności – Prezes Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Zmiana przepisu art. 29 cyt. ustawy o Agencji, w ocenie Sądu, powinna być interpretowana w ten sposób, ze przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, ma zastosowanie w tych postępowaniach, w których decyzje pierwszoinstancyjne były wydawane po tej zmianie, czyli po 1 sierpnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, decyzja "odwoławcza" z dnia [...] zaskarżona w niniejszej sprawie, została wydana z naruszeniem zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności (art. 6, art. 7 k.p.a.), przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej (art. 19 k.p.a., art. 10 ust. 2, art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2012 r.). Jak wyżej wskazano, w ocenie Sądu z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., zapadła także decyzja z dnia [...], umarzająca "postępowanie odwoławcze" od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...]. Stwierdzić trzeba, że skoro zachodzą przesłanki do zakwestionowania decyzji zaskarżonej, to Sąd uprawniony jest także do zakwestionowania poprzedzającej ją decyzji umarzającej postępowanie, w oparciu o art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Według powyższych regulacji, Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale ma obowiązek rozstrzygać "w granicach danej sprawy" i stosować przy tym środki "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Z mocy powyższej regulacji, Sąd jest więc uprawniony do kontroli wszystkich postępowań – czyli mogą to być różne, odrębne postępowania – ale w granicach konkretnej sprawy, przy czym zarówno w judykaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym – czyli o taki stosunek administracyjno – prawny, w którym występują te same podmioty (strony), te same organy z uwzględnieniem toku instancji i ten sam jest przedmiot sprawy w rozumieniu istoty tego interesu prawnego, którego oceny domaga się strona w tym postępowaniu. Chodzi przy tym o podjęcie przez Sąd takich czynności, które są niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, czyli doprowadzą do pozostawienia w obrocie prawnym tylko takiego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem, czyli do usunięcia z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które są z prawem niezgodne, a których usunięcie umożliwi właściwym organom podjęcie właściwych decyzji. W niniejszej sprawie końcowa decyzja z dnia [...] dotyczy stosunku materialnoprawnego czyli prawa B. B. do określonej kwoty środków lub braku tego prawa, natomiast decyzja umarzająca z [...] dotyczy postępowania administracyjnego – czyli różny jest przedmiot tych decyzji. Pomimo tego, w ocenie Sądu, dopuszczalne jest usunięcie obu tych decyzji z obrotu prawnego, aby było możliwe końcowe załatwienie przez właściwe organy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zdaniem Sądu, usunięciu decyzji umarzającej "postępowanie odwoławcze" z obrotu prawnego nie może stać na przeszkodzie okoliczność, że została ona wydana przez inny organ niż decyzja zaskarżona i że podlegała ona odrębnemu zaskarżeniu, z którego strona nie skorzystała - gdyż inaczej nie byłoby możliwe końcowe załatwienie sprawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze okoliczność, że przedmiotową decyzją z dnia [...], umorzono postępowanie odwoławcze w całości, czyli w istocie zamknięto drogę do dalszego postępowania, a równocześnie wskazano skarżącemu, że postępowanie odwoławcze będzie się toczyło przed innym organem. Z kolei wskazany inny organ, czyli Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR otrzymując od organu wyższego stopnia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania jako odwołanie, takiego rozpoznania dokonał. Usunięcie tych decyzji (tj. decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oraz decyzji utrzymującej decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z dnia [...]) z obrotu prawnego umożliwi rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego od decyzji z dnia [...] nr [...] przez organ w ocenie Sądu właściwy - czyli przez Prezesa Agencji. Z powyższego względu, skoro sprawa ma być jeszcze przedmiotem postępowania przed uprawnionym organem, Sąd nie może wypowiadać się, co do merytorycznej treści rozstrzygnięć, czyli zasadności, bądź też niezasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranej. Taka ocena byłaby bowiem przedwczesna. Należy przy tym wskazać, iż mimo dostrzeżonego w niniejszej sprawie naruszenia przepisów dotyczących właściwości organów, Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nieważność jest bowiem skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności, natomiast w rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że możliwe jest również dokonanie innej interpretacji przepisów dotyczących ustalania właściwości organu odwoławczego do wydania – po dniu 1 sierpnia 2012 r. - decyzji w sprawie kwoty nienależnie pobranych płatności. Z orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących omawianej problematyki wynika bowiem, iż niektóre sądy uznają za prawidłowy przyjęty w niniejszej sprawie przez organy tryb procedowania, co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu płatności, zakończonej decyzją Prezesa Agencji wydaną przed 1 sierpnia 2012 r. – patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 556/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2450/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 837/12. Sąd w niniejszym składzie, nie podziela jednak wyrażonych w powołanych wyrokach poglądów, co do właściwości organów - z powodów podniesionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Stwierdzić również należy, że niektóre wojewódzkie sądy administracyjne prezentują pogląd zbieżny z przedstawionym w niniejszym wyroku – patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 1103/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2499/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1081/12 oraz z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1180/12. Wszystkie powołane wyroki znajdują się w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – orzeczenia. nsa. gov. pl. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] oraz decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. b.a.