V SA/Wa 3318/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności : uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. P. z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...]. Przedmiotem skargi z dnia 19 listopada 2014 r., wniesionej przez K.K. (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) Nr (...) z dnia (...) października 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych/ do gruntów rolnych/ w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: K. K. przyznano decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009, w łącznej wysokości 3 073,39 zł, które w dniu 26 stycznia 2010 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Powyższa decyzja, mocą decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr (...) z dnia (...) lutego 2010 r., została uchylona i sprawę skierowano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2010 r. przyznał Skarżącemu płatności w wysokości 3 073,39 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji (decyzja nr (...) z dnia (...) czerwca 2010 r.), jednakże w związku ze stwierdzeniem przez Prezesa ARiMR przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a., decyzją nr (...) z dnia (....) kwietnia 2012 r. organ ten stwierdził nieważność decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z dnia (...) czerwca 2010 r. oraz decyzji nr (...) z dnia (...) maja 2010 r. W konsekwencji powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r. odmówił K. K. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r. Decyzja ta została zaskarżona przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiadomieniem Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2014 r. K. K. został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok. W dniu (...) sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję Nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych/ do gruntów rolnych/ w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustalając do zwrotu kwotę płatności uzyskanych na mocy decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r., w łącznej wysokości 3 073,39 zł, w tym z tytułu: 1. Jednolita Płatność Obszarowa w wysokości 1 467,50 zł, 2. Uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 851,96 zł, 3. Uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 753,93 zł. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie faktem, że decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. tenże organ uchylił dotychczasową decyzję z dnia (...) grudnia 2009 r. i odmówił Skarżącemu przyznania płatności za 2009 rok. Decyzja ta – na mocy decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) listopada 2012 r. Nr OB.(...), wydanej po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego – stała się prawomocną i stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za 2009 rok i orzeczeniu o zwrocie kwoty 3 073,39 zł od Skarżącego. Od przedmiotowej decyzji K. K. złożył w dniu 10 września 2014 r. odwołanie, w wyniku którego Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją Nr (...) z dnia (...) października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał wszystkie ustalenia organu I instancji, potwierdzając zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W dniu 19 listopada 2014 r. (data stempla pocztowego) K. K., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Nr (...) z dnia (....) października 2014 r., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że rozstrzygnięcie organu jest dla niego krzywdzące. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. W dniu (...) maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z uwagi na to, że w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym (sprawa sygn. akt V SA/Wa 1441/15) przedmiotem było ustalenie Skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok, a postępowanie to nie zostało zakończone. Zdaniem Sądu wyjaśnienie kwestii związanej z określeniem płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w związku z tym Sąd uznał za zasadne zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sygn. akt V SA/Wa 1441/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2012/13, wyrokiem sygn. akt V SA/Wa 1441/15 z dnia 28 maja 2015 r. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) listopada 2012 r. Nr (...) w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił również poprzedzającą decyzję organu I instancji wydaną w tym przedmiocie. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 28 lipca 2015 r. W związku z powyższym Sąd podjął zawieszone postępowanie i rozpoznał sprawę na posiedzeniu jawnym w dniu 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie - stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy też wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest treścią wyroku WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1441/15 z dnia 28 maja 2015 r., którym to wyrokiem WSA uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) listopada 2012 r. Nr (...) w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydaną w tym przedmiocie; przy czym WSA orzekał związany wykładnią prawa zawartą w cyt. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2012/13. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjęły, że sprawę wszczętą wnioskiem Skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. należy rozstrzygnąć ponownie w oparciu o protokoły kontroli z maja lub czerwca i grudnia 2011r., a następnie zweryfikować ich treść z informacjami zawartymi w systemie elektronicznym ewidencjonowania działek rolnych objętych dopłatami. NSA wskazał przy tym, że samo istnienie elektronicznego systemu ewidencyjnego, przy niejako automatycznym przyjęciu, że wygenerowane z niego informacje, stanowią wystarczającą podstawę do odmowy przyznania Skarżącemu dopłat jest zbyt daleko idącym uproszczeniu w szczególności wobec okoliczności faktycznych konsekwencje podnoszonych przez Skarżącego w toku całego postępowania. Sądy wskazały ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności i argumentów podnoszonych przez Skarżącego, odnoszonych się do kontroli przeprowadzanych na miejscu na przestrzeni lat 2010 – 2011. W tej sytuacji Sąd rozpoznając sprawę uznał, że jest zasadnym uchylenie decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr (...) z dnia (...) października 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych/ do gruntów rolnych/ w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nastąpi w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia określonych w odpowiedniej ustawie procesowej. Chodzi tu głównie o przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 k.p.a. oraz w art. 240 § 1 pkt 1-8 ustawy- Ordynacja podatkowa. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (patrz: komentarz do art. 145 p.p.s.a, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, K. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011). J. Borkowski w aprobującej glosie do wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. W literaturze przeważa pogląd, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi jedną z przesłanek wznowienia postępowania (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 452, 453 i T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., 2005, s. 453). Podobne stanowisko zajmuje T. Kiełkowski (patrz: Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego. Autor uważa, że za przyjęciem, iż każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego może być przesłanką uchylenia decyzji przez sąd, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyspieszy i uprości osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tamże, s. 62). Zbliżone stanowisko zajmuje J.P. Tarno (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2008, s. 360–361). Natomiast NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2045/04 (M. Pod. 2006, nr 3 s. 45), zajął odmienne stanowisko i uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego możliwe będzie wówczas, gdy przesłanką tego wznowienia było naruszenie prawa. Podobny pogląd NSA sformułował w tej kwestii m.in. w wyrokach z dnia 23 września 2004 r. (sygn. akt I FSK 641/04, LEX nr 133764) oraz z dnia 25 listopada 2005 r.(sygn. akt I FSK 306/05, LEX nr 187617). Stanowisko przyjęte w przywołanych wyrokach należy uznać za słuszne. Podzielając powyższy pogląd, należy wskazać, że zasadność uznania, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. dotyczy tylko tych podstaw wznowienia postępowania, które są tożsame z "naruszeniem prawa", potwierdzają wnioski wypływające z wykładni gramatycznej tego przepisu. Uzasadniony wydaje się także pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jako unormowanie określające jedną z podstaw orzeczenia sądu administracyjnego, nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (patrz: komentarz do art. 145 p.p.s.a, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, K. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu....). Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W sprawie, jak to wynika z treści powołanych wyroków tj. WSA z Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1441/15 z dnia 28 maja 2015 r., jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2012/13, z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) listopada 2012 r. Nr (...) w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w . z dnia (...) lipca 2012r. o odmowie przyznania K. K. płatności na rok 2009. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej wszczętego z urzędu postępowania wobec K. K. odnośnie ewentualnego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych/ do gruntów rolnych/ w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ winien najpierw rozstrzygnąć, w jakiej wysokości należały się przedmiotowe dopłaty Skarżącemu, a następnie po ostatecznym ich określeniu w drodze decyzji administracyjnej ustalić ich wysokość lub umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.