V SA/Wa 3358/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - referent Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" oddala skargę. Przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2015r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: M. S., złożył w dniu [...].06.2014 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sprawie nadano numer [...]. Wniosek poddano weryfikacji pod kątem kompletności oraz terminowości złożenia dokumentów, sporządzenia wniosku na obowiązującym formularzu, jak również spełnienia kryteriów odnoszących się do wieku Wnioskodawcy i daty wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego, a także rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej. W dniu 25.08.2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Strony pismo informujące o podanej do publicznej wiadomości przez Prezesa ARiMR informacji o kolejności przysługiwania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W dniu 4.05.2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr 00147/15, w której odmówił przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", uzasadniając to niespełnieniem warunku określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, z późn. zm.). Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Prezes ARiMR wskazał, że jak wynika z § 15 ust. 1e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 201, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym", w pierwszej kolejności pomoc przysługuje wnioskodawcom, którzy uzyskali największą liczbę punktów. Jednocześnie, stosownie do treści § 15 ust. 1j Prezes ARiMR, po otrzymaniu informacji z poszczególnych Oddziałów Regionalnych ARiMR odnośnie m.in. przyznanych punktów, ustala kolejność przysługiwania pomocy, podaje liczbę punktów uzyskanych przez poszczególnych wnioskodawców oraz określa, które z wniosków o przyznanie pomocy mieszczą się w limicie środków określonym w Programie przez wskazanie, który wniosek o przyznanie pomocy, jako pierwszy zawiera zapotrzebowanie na środki przekraczające wysokość tego limitu. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz dołączonych do niego dokumentach, wniosek skarżącego uzyskał w sumie 17,10 punktów, przyznanych w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR, zgodnie z ustalonymi dla całego kraju kryteriami wyboru. Następnie organ II instancji wskazał, iż wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" M. S. złożył m.in.: 1. umowę darowizny, zawartą w dniu 24.07.2013 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), potwierdzającą wejście po raz pierwszy w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha; 2. oświadczenie o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w dniu 24.07.2013 r.; 3. zaświadczenie KRUS Placówki Terenowej w [...], nr [...] z dnia [...].07.2014 r., potwierdzające, iż Pan M. S. od dnia 24.07.2013 r. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie ww. dokumentów ustalono, iż data rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej to dzień 24.07.2013 r., tj. data wejścia po raz pierwszy w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha.; powołał się przy tym na § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego. Prezes ARiMR biorąc pod uwagę datę rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego w dniu 24.07.2013 r., stwierdził, iż w dniu 24.01.2015 r. upłynął termin 18 miesięcy, liczony od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, w którym dopuszczalne było przyznanie skarżącemu pomocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejsze sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, gdyż ARiMR nie mogła wydać do tego dnia decyzji o przyznaniu pomocy z uwagi na fakt, iż na dzień 24.01.2015 r. wniosek skarżącego, zgodnie z ustaloną przez Prezesa ARiMR kolejnością przysługiwania pomocy, znajdował się poza limitem środków finansowych przeznaczonych na udzielenie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW 2007-2013. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 13 ust. 1 w zw. z art, 14 ust, 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz, Urz. UE Nr L 368 z 2.3 grudnia 2006 roku, str. 15 z późn. zm), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do jego zastosowania; 2. §7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz, U. z 2014 roku, poz. 201 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. 3. art. 22 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1898 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki zastosowania wskazanego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v:art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu który uzasadniałby jej uchylenie. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" był fakt, iż w dniu w którym była możliwość przyznania pomocy z uwagi na zwiększenie limitu środków finansowych, minęło 15 miesięcy od daty rozpoczęcia działalności rolniczej przez skarżącego. Stan faktyczny ustalony w tym zakresie przez organy orzekające nie jest kwestionowany. Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy dnia 23 czerwca 2014 r., zaś rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej w dniu 24 lipca 2013 r. , gdyż w tym dniu wszedł w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha ( § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ). Skarżący nie kwestionuje także terminów, w których była uaktualniana lista rankingowa. Twierdzi, że określone w art. 22 Rozporządzenia Nr 1368/2005 warunki spełnił w chwili składania wniosku, zaś dostępność środków nie jest elementem materialnego stosunku prawnego, więc nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś 18 miesięczny termin do podjęcia decyzji jest adresowany wyłącznie do organu. Mając na uwadze powyższe zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było to jaki charakter ma powyższy 18 miesięczny termin. Zdaniem Sądu wymieniony termin jest terminem materialnym, którego przekroczenie oznacza brak spełnienia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Rozpoczęcie działalności skarżącego ustalono na lipiec 2013 r. zatem terminu ten mijał w styczniu 2015 r. Do tej ostatniej daty nie została wydana decyzja o przyznaniu pomocy skarżącemu. Zapis § 7 ust. 1 rozporządzenie, odnoszący się do określenia "do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest tu mowa, "o przyznaniu pomocy", czyli pozytywnym rozstrzygnięciu, a poza tym nie budzi też wątpliwości Sądu – co podkreślono wyżej – iż wskazany 18 miesięczny termin ma charakter terminu prawa materialnego. Zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Termin ten jest przesłanką przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jego przekroczenie sprowadza się do wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przyznania wnioskodawcy wsparcia. Sąd podkreśla, że przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawcy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych – terminy procesowe (uchwała SN z 7 października 2009 r. sygn. akt III CZP 71/09). Ponadto terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, ani w doktrynie nie można przywrócić. Jedynie terminy dotyczące czynności procesowych są przywracane. Do terminów materialnoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a. dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje także, iż podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o podobnym stanie faktycznym w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1750/10 (pub. Lex nr 759311), w wyroku z dnia 3 grudnia 2012 . w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1655/12 ( dostępne w CBOSA ) oraz w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2166/12 ( dostępne CBOSA) . Ponadto wskazać należy, że z art. 13 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.06.368.15), wynika, że indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. Z treści rozporządzenia nr 1974/2006 wynika zatem, że ARiMR nie mogła wydać decyzji przyznającej pomoc po upływie 18 miesięcy od podjęcia działalności przez młodego rolnika. Rozporządzenie to z dniem 1.01.2014 r. utraciło co prawda moc, jednak nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. ( art. 19 tiret 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. pub. Dz.U.UE.L.2014.227.1) . Należy podkreślić, że generalną zasadą tego wsparcia jest pomoc dla rolników rozpoczynających działalność rolniczą ( § 2 ust. 1rozporządzenia z 17.10.2007 r.). Pomoc dla rolników, którzy przed dniem złożenia wniosku rozpoczęli działalność rolniczą jest dopuszczalna pod warunkiem, że nie upłynęły określone w § 7 ust. 1 terminy – do złożenia wniosku , a następnie do chwili przyznania pomocy. Jest to bowiem pomoc na rozpoczęcie działalności rolniczej ( "ułatwianie startu"). Przy rozpatrywaniu wniosku musi być zachowany tryb określony w § 15 i 15a rozporządzenia wykonawczego. Wbrew temu , co twierdzi skarżący dostępność środków warunkuje możliwość przyznania pomocy – wnioski rozpatruje się tylko do chwili wyczerpania limitu ( § 15a ust. 1 rozporządzenia ), bieg terminu rozpatrzenia wniosku następuje dopiero w chwili zwiększenia limitu środków ( § 15 a ust. 3 ). Jeżeli przyznanie pomocy wnioskodawcy, o którym mowa w ust. 1, w ramach określonego w Programie limitu środków nie jest możliwe do dnia 31 sierpnia roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, odmawia się temu wnioskodawcy przyznania pomocy ( § 15a ust. 6 ).Jest to więc kolejne – obok omawianych 18 miesięcy – ograniczenie czasowe do możliwości przyznania pomocy. W przypadku wnioskodawcy termin 18 miesięcy upłynął wcześniej. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.