V SA/Wa 3360/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Andrzej Siwek (spr.), Protokolant - spec. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 listopada 2024 r. nr OR05-84020-OR0500190/24 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kontrolą sądowoadministraacyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "Agencją", "organem", "ARIMR") z dnia 4 listopada 2024 r. znak: OR05-84020-OR0500190/24 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Zaskarżoną informację wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] (zwany dalej: Skarżącym) wystąpił w dniu 4 lutego 2024 r. z wnioskiem o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w ramach inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Zgodnie z wnioskiem Skarżący ubiegał się o przyznanie wsparcia na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa budynku magazynowego wraz z wykonaniem projektu budowlanego oraz zakupu terminala płatniczego w celu rozpoczęcia dostaw bezpośrednich produktu rolnego jakim jest kapusta głowiasta biała". W opisie przedsięwzięcia wskazał, że planuje rozpocząć sprzedaż kapusty głowiastej białej, w ramach dostaw bezpośrednich; w swoim gospodarstwie posiada wagę, skrzyniopalety, wózek widłowy i wózek paletowy; posiadane zasoby będą wykorzystywane podczas procesu konfekcjonowania surowca. Wyjaśnił, że do realizacji przedsięwzięcia niezbędna jest budowa budynku magazynowego, w którym odbywać się będzie cały proces przygotowywania produktu finalnego, począwszy od magazynowania, poprzez sortowanie, ważenie i pakowanie kapusty oraz zakup terminala płatniczego, który ułatwi klientom detalicznym płatności bezgotówkowych. Pismem z dnia 16 października 2024 r. Agencja poinformowała Skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na wystąpienie okoliczności polegających na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowalnych w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm. zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Pismem z 25 października 2024 r. Skarżący do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia wnosząc o uchylenie wydanej decyzji o nieobjęciu przedsięwzięcia wsparciem oraz o przekazanie sprawy do ponownej oceny. Agencja po rozpatrzeniu ww. wniosku pismem z 4 listopada 2024 r. podtrzymała swoje stanowisko i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem. W skardze do tutejszego sądu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej w całości, zarzucając niezasadną odmowę objęcia przedsięwzięcia wsparciem w ramach złożonego wniosku z dnia 4 lutego 2024 r., w szczególności dokonanie przez organ dowolnej, nieznajdującej oparcia w przepisach prawa, a także społecznie niesprawiedliwej interpretacji podejmowanej przez Skarżącego działalności związanej ze sprzedażą bezpośrednią, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy, z uwagi na rzekome niespełnienie warunków udzielenia wsparcia, opisanych w § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego zostały określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Regulamin określa w szczególności: kryteria wyboru przedsięwzięć; termin i sposób składania wniosków o objęcie przedsięwzięcia wsparciem z planu rozwojowego; opis procedury oceny przedsięwzięć; opis procedury ponownej oceny przedsięwzięć (art. 14lzb ust. 2). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Właściwa instytucja niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 14lze ust. 7). W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, wsparcia udziela się: (2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki udzielenia wsparcia wynikające z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia; (3) jeżeli wnioskodawca i przedsięwzięcie spełniają wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6. W sprawie sporne jest spełnienie horyzontalnego Kryterium nr 6 "Właściwe określone wydatki kwalifikowalne". Zgodnie z jego opisem, sprawdzana jest kwalifikowalność, adekwatność i racjonalność wydatków planowanych do poniesienia w ramach przedsięwzięcia. Weryfikacja kwalifikowalności obejmuje m. in. warunek, że koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6. Zdaniem Agencji, przedstawione we wniosku koszty budowy budynku magazynowego nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, gdyż jak to w pierwszej kolejności wskazano w sentencji informacji z dnia 16 października 2024 r. – wystąpiły okoliczności polegające na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych poprzez zadeklarowanie do objęcia wsparciem kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 44 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnych i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: rozporządzenie), a po drugie, co wyjaśniono w dalszej części ww. informacji – koszty budowy budynku nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, bowiem przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu urządzeń, linii technologicznych, wagoworkownic itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzenie do obrotu/zbywanie, co oznacza, iż inwestycja może być używana do innych celów, w tym, również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia wdrożeniowego jest wykluczona ze wsparcia. W ocenie Sądu, stanowisko to jest nieprawidłowe. Przede wszystkim, sporne koszty nie mogą zostać uznane za koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzania. Zgodnie z tym przepisem, do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Wbrew zapatrywaniu Agencji, koszty budowy budynku, w którym Skarżący zamierza magazynować, sortować, ważyć i pakować kapustę, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że "magazynowanie planowanych zbiorów kapusty głowiastej białej" wypełnia znamiona "wytwarzania płodów ziemi [...] bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Za wskazane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472 koszty "wytwarzania płodów ziemi"można by wprawdzie uznać koszty budowy budynku, pod warunkiem jednak, że budynek taki w rzeczywistości służyłby do wytwarzania kapusty, czyli innymi słowy rzecz ujmując, gdyby w budynku kapusta była uprawiana (sadzona), czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak wynika bowiem z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, budynek ma służyć do magazynowania i przygotowywania kapusty do sprzedaży (zatem już po jej wytworzeniu), gdyż Skarżący zamierza rozpocząć dostawy bezpośrednie tego produktu, a nie dopiero rozpocząć jej wytwarzanie. W konsekwencji godzi się uznać, że planowany budynek magazynowy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z przechowywaniem, przygotowaniem do sprzedaży lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest również zasadne stanowisko Agencji, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez Skarżącego o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – do kosztów kwalifikowalnych zalicza się koszty budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury. W oparciu o § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu – do kosztów kwalifikowalnych zalicza się koszty budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa łub akwakultury W § 6 Regulaminu zawarto kryteria wyboru przedsięwzięć. Zgodnie z pkt 6, dotyczącym kryterium właściwie określonych wydatków kwalifikowalnych, koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6. Z powyższych przepisów nie wynika, że inwestycja budowlana musi być powiązana z ujęciem w zakresie rzeczowym wniosku kosztów wyposażenia budynku w urządzenia czy linie technologiczne. Tego typu koszty prawodawca ujął bowiem zarówno w rozporządzeniu, jak i w Regulaminie w odrębnym punkcie 4, tj. koszty zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, nie wskazując na jakiekolwiek powiązanie pomiędzy nimi. Koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6 Regulaminu, co oznacza, że nie muszą być w jakikolwiek sposób powiązane z innymi kosztami (w szczególności z kosztami wyposażenia budynku). Przyjęte przez organ zapatrywanie pomija także posiadane przez Skarżącego i wskazane we wniosku zasoby własne w postaci: wagi, skrzyniopalet, wózka widłowego i wózka paletowego, które zgodnie z jego oświadczeniem będą służyć do konfekcjonowania surowca. Skoro oświadczony jednocześnie zamiar rozpoczęcia sprzedaży detalicznej kapusty głowiastej białej w ramach dostaw bezpośrednich nie wymaga, jak się zdaje, wyposażenia budynku magazynowego w inne jeszcze maszyny, urządzenia czy linie technologiczne, to warunek ich łącznego uwzględnienia wśród planowanych do poniesienia kosztów przedsięwzięcia tym bardziej okazuje się nieuprawniony. Sąd zwraca uwagę, że jest to kolejna błędna ocena Agencji podobnego wniosku i zagadnienia, przykładowo tutejszy sąd w wyroku z 18 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2144/24 (prawomocnym wobec oddalania skargi kasacyjnej Agencji przez NSA wyrokiem z 6 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1464/24), wyraźnie wskazywał, że nie jest zasadne stanowisko Agencji, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez skarżącego o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. Sąd podkreślił w tym wyroku, że warunek stawiany przez organ nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia bądź Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w redakcji § 2 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca. Użycie w tym przepisie sformułowania "(...), wraz z wyposażeniem (...)" nie oznacza obowiązku przyznania wsparcia tylko dla budynków wraz z wyposażeniem. Taka wykładnia tego przepisu jest wprost sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to też z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca może starać się o wsparcie tylko na budowę budynku magazynowego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem". Zdaniem Sądu także zaplanowanie zakupu terminalu płatniczego wzmacnia tezę, że budowa budynku magazynowego związana jest z zamiarem rozpoczęcia przez Skarżącego sprzedaży detalicznej kapusty głowiastej białej w ramach dostaw bezpośrednich, co Skarżący wprost oświadcza we wniosku. Końcowo Sąd zauważa, że w zaskarżonej informacji Agencja wskazała również, że cyt. "Przy zaplanowanej sprzedaży kapusty białej głowiastej w ilości 90 ton rocznie (uzyskana z uprawy z około 1 ha użytków rolnych) w magazynie o kubaturze 3750m3 nie znajduje uzasadnienia." Powyższa argumentacja organu jest zbyt ogólnikowa i lakoniczna, nie wskazuje jaka winna być kubatura budynku magazynowego odpowiednia dla zaplanowanej sprzedaży kapusty białej głowiastej w ilości 90 ton rocznie. Podobne braki w uzasadnieniu Sąd widzi w twierdzeniu organu, że cyt.: "Sprzedaż ze skrzyniopalet to sprzedaż hurtowa". Reasumując Sąd stwierdza, że koszty budowy budynku magazynowego mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu. Tym samym, odmawiając objęcia przedsięwzięcia wsparciem z uwagi na uznanie ich za koszty niekwalifikowalne Agencja dopuściła się naruszenia § 4 ust. 14 Regulaminu poprzez dowolną ocenę wniosku, a w konsekwencji obrazy art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., który nakazuje dokonanie wyboru przedsięwzięć w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję.