V SA/Wa 3427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant ref. staż - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu powiatu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 28, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 90 ust. 1, ust. 2 i ust. 3-4, art. 3 pkt 5, art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 5 f, art. 58 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.") orzekło o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] (dalej także jako "organ I instancji") z [...] lutego 2014 r., Nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2013 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w szkołach "[...]" przez zespół kontrolny złożony z pracowników Starostwa. O wszczęciu postępowania powiadomiono organ prowadzący szkoły [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Przeprowadzona kontrola problemowa obejmowała ocenę prawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. otrzymanej z budżetu Powiatu [...]. Ustalenia kontroli zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z [...] marca 2013 r., w którym to wskazano szereg nieprawidłowości. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, decyzją z [...] lutego 2014 r., organ I instancji działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3 d u.s.o. oraz art. 104 § 1 k.p.a., określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pobranej przez organ prowadzący – [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., na dotowane szkoły, tj.: Zaoczną Policealną Szkołę Zawodową [...] dla Dorosłych w W. w kwocie [...] zł; Zaoczną Policealną Szkołę Zawodową Kosmetyczno - Fryzjerską [...] w W. w kwocie [...] zł; Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w W. w kwocie [...] zł oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w W. w kwocie [...] zł, w łącznej wysokości [...] zł. Jednocześnie organ I instancji nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na wskazany w decyzji rachunek bankowy. We wniesionym odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez przyjęcie, że wydatki poniesione w okresie kontroli przez organ prowadzący szkołę z przeznaczeniem na wyposażenie biura Centrali w Ł., zakup druków akcydensowych, wypłat na rzecz [...] spółka z o.o. w G., najem biura centrali w Ł., ogłoszenie dotyczące naboru w miesiącu styczniu 2012 r., szkolenie dla pracowników szkół w W., obsługę prawną nie stanowią kosztu kwalifikowanego pokrywanego z dotacji dydaktycznej dla szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, gdyż nie są wydatkami bieżącymi bezpośrednio związanymi z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, podczas gdy w decyzji nie zaprzeczono w sposób przekonywujący, iż poniesione wydatki nie są zgodne z ww. przepisem; - art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony i doręczenie decyzji wyłącznie stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi, podczas gdy organ zobowiązany był doręczyć decyzję pełnomocnikowi strony; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie wniosków dowodowych strony o przesłuchanie świadków J.B., M. W., oraz A. L. w charakterze strony, a także zwrócenie się o wyjaśnienia do podmiotu wykonującego ekspertyzy prawne; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która to ocena przybrała cechy arbitralności, zwłaszcza w zakresie, w jakim organ orzekł o obowiązku zwrotu dotacji; - art. 29 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, bowiem nie jest następcą prawnym podmiotu istniejącego [...] spółka z o.o. spółka komandytowa, bowiem brak jest przepisów regulujących następstwo prawne organu prowadzącego szkoły, tym bardziej, że nie ma zastosowania do stosunków administracyjnych rozwiązania wynikające z prawa cywilnego ani nie ma żadnego interesu w zapadłym rozstrzygnięciu bowiem nie był w okresie kontrolowanym organem prowadzącym szkoły w W.; - art. 107 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, niewykazanie faktów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia oraz niewskazanie wyczerpującego uzasadnienia prawnego do ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności za nieuzasadniony uznało zarzut odwołującej się dotyczący naruszenia art. 40 § 2 w związku z art. 32 k.p.a. Pismo ustanowionego pełnomocnika posiadało bowiem braki formalne odnośnie jego umocowania do reprezentacji i skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. W aktach sprawy znajdowało się wyłącznie pełnomocnictwo do reprezentowania podmiotu określonego jako [...] sp. z o.o. sp. k. w Ł., brak było zaś pełnomocnictwa strony odwołującej się. W zakreślonym przez Kolegium terminie pełnomocnik uzupełnił ww. brak formalny pisma - przedkładając pełnomocnictwo oraz wypis z KRS. Dlatego też, SKO uznało, że organ I instancji doręczając adresatowi kwestionowaną decyzję z [...] lutego 2014 r. nie miał obowiązku doręczenia jej pełnomocnikowi. Następnie, organ odwoławczy zauważył, że wszystkie dotychczasowe czynności organu I instancji podejmowane w przedmiotowej sprawie dotyczą innego podmiotu - określonego jako [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., a nie adresata kwestionowanej decyzji, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Kolegium nie jest zaś w stanie zweryfikować stwierdzonych rozbieżności, co do wskazanych podmiotów, ponieważ zarówno z treści uzasadnienia decyzji, jak i z dokumentacji sprawy nic nie wynika w tym zakresie (oprócz milczenia organu), tj. dlaczego organ I instancji prowadził postępowanie wraz z czynnościami sprawdzającymi wobec jednego podmiotu - kończąc je jednak wydaniem decyzji wobec drugiego podmiotu. Uznać zatem należy, że powyższa kwestia odnośnie kręgu adresatów decyzji wymaga wyjaśnienia ze strony organu I instancji. Przesądzenie zaś komu Starosta [...] zasadnie przyznaje status osoby prowadzącej placówkę, w rozumieniu przepisu art. 3 u.s.o. implikuje dalsze postępowanie odnośnie merytorycznej oceny żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Konkludując Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów m.in. art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 k.p.a. Dopiero bowiem po zebraniu kompleksowego materiału dowodowego organ stosownie do art. 80 k.p.a. ma możność oceny, czy dana okoliczność (fakt) została udowodniona. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, odnosząc się do powyższych kwestii winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowo - wyjaśniające (w tym także możliwość przesłuchania stron) na okoliczność wykorzystania środków pochodzących z dotacji. SKO nie mogło zaś dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - błędną interpretację art. 28 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność tej decyzji, bowiem została ona doręczona skarżącej w sytuacji, gdy skarżącą reprezentował profesjonalny pełnomocnik, którego pełnomocnictwo nie podpisane znajdowało się w aktach sprawy, a organ I instancji nie zastosował trybu uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa, do czego był zobowiązany; - naruszenie przepisu art. 64 ust. 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 33 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność tej decyzji, bowiem została ona wydana w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie zwrotu dotacji za 2012 r., bowiem nie wszczęto wobec niego postępowania ani nie wydano żadnego postanowienia co do jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie kwestionuje merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia wskazanych w uzasadnieniu decyzji, jednakże jej zdaniem skutkiem tego nie powinno być uchylenie decyzji organu I instancji, lecz stwierdzenie jej nieważności. Kierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną jest bowiem przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność decyzji w sytuacji, gdy została ona doręczona skarżącej a nie jej pełnomocnikowi, mimo że w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo. Wprawdzie było ono obarczone brakiem formalnym, ale w takiej sytuacji organ powinien zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z ww. przepisem. Niedopełnienie zaś obowiązku wezwania przez organ stanowi istotne naruszenie prawa, a w szczególności zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a, a nadto art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że rozpoznawał sprawę w zwyczajnym trybie instancyjnym i w związku z tym mógł zastosować jedynie art. 138 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 k.p.a. jest zaś możliwe jedynie w trybie nadzwyczajnym, wobec decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Trafnie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył, że wszystkie dotychczasowe czynności organu I instancji podejmowane w niniejszej sprawie dotyczyły innego podmiotu - określonego jako [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Ł., a nie adresata kwestionowanej decyzji, tj. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł.. Na podstawie zgromadzonego i przedstawionego w sprawie materiału dowodowego nie jest zaś możliwe zweryfikowanie stwierdzonych rozbieżności co do ww. podmiotów. Również z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika dlaczego organ ten prowadził postępowanie wraz z czynnościami sprawdzającymi wobec jednego podmiotu - kończąc je jednak wydaniem decyzji wobec innego podmiotu. Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, że powyższa kwestia wymaga stosownego wyjaśnienia ze strony organu I instancji. Ustalenie bowiem przez organ I instancji komu przyznaje on status osoby prowadzącej placówkę, w rozumieniu przepisu art. 3 u.s.o. implikuje dalsze postępowanie odnośnie merytorycznej oceny żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Słusznie więc organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z istotnym naruszeniem art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie decyzja organu I instancji została skierowana do skarżącej. Dopiero zaś po zebraniu całości materiału dowodowego i przeprowadzeniu przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie możliwe będzie ustalenie podmiotu, któremu jako organowi prowadzącemu dotowane szkoły, można określić wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Na podstawie zaś dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy nie mógł dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi, organ odwoławczy nie miał natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Odwołanie bowiem złożone przez skarżącą od decyzji wydanej w trybie zwykłym wszczęło kontrolę tej decyzji w administracyjnym toku instancji i powinno było zakończyć się jednym z rozstrzygnięć enumeratywnie określonych dyspozycją art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie, tj. tak jak żąda tego skarżąca - stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że niezależnie od oceny czy decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi czy nie kwalifikowanymi, organ odwoławczy może jedynie zastosować przepis art. 138 k.p.a., gdyż stwierdzenie jej nieważności w przypadku oceny, że dotknięta jest wadą kwalifikowaną nie jest możliwe, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, LEX nr 745180 oraz z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21). Wyjaśnić również należy, że zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21, z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1384/99, LEX nr 54169, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 196/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.